——朱顺华诉南通市崇川区文峰街道办事处政府信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2017)苏06行终719号行政判决书 2.案由:政府信息公开纠纷
3.当事人
原告(被上诉人):朱顺华
被告(上诉人):南通市崇川区文峰街道办事处(以下简称文峰街办) 【基本案情】
2017年6月21日,朱顺华向文峰街办邮寄11份政府信息公开申请表, 要求根据文峰街办2017年6月5日召开的“房屋征收扫尾清盘百日攻坚动 员会”会议记录内容,分别公开动员会的:1.详细工作部署及会议纪
要;2. 40户居民的名单;3. 10户非居名称;4.组织框架;5.实施方案;6. 推进模式;7.任务分工和考核办法;8.职权依据;9.攻坚项目的标段及标 段长的姓名;10.工作组成员名单;11.与外包服务公司签订的协议。
针对朱顺华的11份申请,文峰街办于同年7月10日作出〔2017〕第5 号《政府信息公开告知书》,主要内容为:1.关于40户居民的名单、10户 非居名称、攻坚项目的标段及标段长的姓名、工作组成员名单的信息, 见提供的《文峰街道2017年度第二轮征收攻坚任务分解表》打印件;2.
《文峰街道2017年度扫尾清盘百日攻坚考核办法》属于内部信息,依法 不属于公开范围;3.文峰街办为行政机关,相关职权来源于法律授权,但 法律条文不属于政府信息;4.文峰街办虽确定了相应的征收服务外包单 位,但至今暂未与征收服务外包单位签订协议书,该信息不存在;5.关于 组织框架、推进模式、工作部署、实施方案、任务分工,是对文峰街办 领导在会议上所宣读的《文峰街道2017年度第二轮征收攻坚任务分解
表》的解读,该解读并无有形载体予以记载,不属于《中华人民共和国政 府信息公开条例》 (以下简称《政府信息公开案例》)第二条所指的政府 信息;6.没有制作会议纪要,该信息不存在。告知书特别说明,新闻报道 一般是对会议发言人员口头陈述的整理加工,该报道内容并不一定与发 言人员的原话内容完全一致。此外,发言人员的陈述也并非与会议准备 的书面内容完全一致。7月10日,文峰街办将《政府信息公开告知书》
《文峰街道2017年度第二轮征收攻坚任务分解表》邮寄送达给朱顺华。
【案件焦点】
文峰街办在政府信息公开告知书中对外包服务协议等信息所作 的“不存在”答复能否成立。
【法院裁判要旨】
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为:文峰街办主张朱顺华申 请公开的文峰街办与外包服务单位签订的协议、会议纪要等信息暂不存 在和没有有形载体予以记载,应当对其是否尽到合理的检索义务负举证 责任,而不能笼统地以特别说明的形式予以答复。文峰街办提交的证据, 无法证明其在收到朱顺华的申请后,履行了合理检索义务,因此,相关信 息不存在的答复,缺乏证据支持。江苏省南通市港闸区人民法院依照
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、《最高人民法院关 于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定, 作出如下判决:
一、撤销文峰街办作出的政府信息公开告知书中有关文峰街办与外 包服务单位签订的协议、案涉征收攻坚任务的组织框架、推进模式、工 作部署、实施方案、任务分工及会议纪要的信息的答复;
二、责令文峰街办于判决书生效之日起十五日内重新作出行政行 为;
三、驳回朱顺华的其他诉讼请求。
文峰街办不服一审判决,提出上诉。江苏省南通市中级人民法院经 审理认为:在通常情况下,行政机关对自己在行政程序中提出的主张必须 承担举证责任,但是,在原告要求行政机关履行法定职责之诉、行政机关 提出了一个消极事实等情形下,不能认为行政机关仍然需要承担全部的 举证责任。在申请人所申请的政府信息不存在的情形下,行政机关并不 承担举证责任,只需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义 务。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释,它要求 行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。本案中,文峰街办 对外包协议不存在作出的解释是:虽确定了服务外包单位,但并没有签订 协议书,而是按照惯例在收尾结算时才正式签订。对于攻坚任务的组织 构架、推进模式等的说明是:虽然相关媒体报道中涉及了上述内容,但是 上述信息并没有形成有形的载体予以记载。文峰街办召开的是拆迁扫尾 攻坚动员会,按照惯例无须形成专门的会议纪要。综上,文峰街办对不存 在的信息已经履行了告知和合理说明理由义务。江苏省南通市中级人民 法院依照《政府信息公开条例》第二条、第二十一条第(三)项,《中华 人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第六十九条,
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十 二条第(一)项之规定,作出如下判决:
一、撤销南通市港闸区人民法院(2017)苏0611行初261号行政判决;
二、驳回被上诉人朱顺华的诉讼请求。
【法官后语】
政府信息公开在满足公众知情权、监督行政机关依法行政等方面发 挥了很大作用,但有时行政机关频频采用信息不存在的答复,引发了很大 争议。同时,政府信息不存在一旦进入诉讼程序常常会陷入证明责任的 困境:一方面让被告承担信息不存在的消极事实的证明责任,明显违
反“肯定者应证明,否定者不应证明”这一举证责任的基本法则,让主张 消极事实的一方当事人举证本身也是强人所难;另一方面让处于弱势地 位的原告承担举证责任,更是一个几乎不可能完成的任务。正如章剑生 教授所言,原告申请政府信息公开,但被告认为其所申请的政府信息并不 存在,由此引发的政府信息公开案件中如何分配举证责任,在行政诉讼法 律框架下是一个从没遇到过的新问题。
本案的裁判进一步明确了在行政诉讼中“谁主张,谁举证”依然是 举证责任分配的基本原则。举证责任可分为客观举证责任与主观举证责 任。客观举证责任又称实质举证责任,指案件终结时,如果出现法律要件 事实真伪不明,由该法律要件成立能够得到有利结果的当事人承担不利 后果。主观举证责任又称形式举证责任,指当事人为支持自己的主张,避 免不利后果,向法院提出证明自己主张成立的证据。关于举证责任的分 配,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定,被告对作出 的行政行为负有举证责任,虽然第三十八条也规定了特殊情形下原告承 担举证责任的情形,但不能囊括行政诉讼的全部情形,尤其是在管理型行 政向服务型行政转变的当下,粗放型的举证责任分配不能适应行政诉讼 的实际。
在政府信息不存在诉讼中,行政机关可以提出证据证明信息不存在 的主张,但因行政机关主张的是一个消极事实,其不必然存在比原告更多 的证据,依据“谁主张,谁举证”的基本原则,无需承担客观意义上的举 证责任,也就是说当法律要件事实真伪不明时,行政机关不应因未举证而 承担不利的后果。申请人是信息获取的发起者,为了证明其主张成立,需
要积极举证,并且要承担客观意义上的举证责任。但是鉴于行政诉讼的 特点以及行政机关的相对优势的地位,同时为避免行政机关滥用信息不 存在的答复,相关法律规范赋予行政机关在信息不存在情形下的说明理 由义务,当行政机关作出相关理由说明后,申请人仍未能提供充分的证据 或者反驳理由的,应承担不利的法律后果。
说明理由是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响 的行政行为时,除法律特别规定外,必须向行政相对人说明作出该行政行 为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因 素。通过信息不存在时的理由说明,一方面可以防止信息不存在答复的 滥用,实现对行政机关的有效监督,当行政机关所作出的说明存在严重缺 陷,或者申请人提供了充分的证据、作出了有力的反驳,使得行政机关的 说明理由无法达到合理的程度时,行政机关仍需要承担不利的后果;另一 方面只要行政机关对信息不存在能够作出合理、有说服力的说明,就可 以证实答复的合理性,摆脱了举证责任带来的僵局。
说明理由义务的内容及程度需要根据具体案情确定。法律规定行政 机关具有某种法定职责,或者信息属于行政机关主动公开的,行政机关应 当说明信息不存在的具体原因,说明应达到充分、确信的程度。对于其 他情形,行政机关只需给申请人一个合理的解释即可。在对行政机关是 否履行了说明理由义务进行判断时,也应当坚持有限审查的原则,只要行 政机关的理由说明合理、可信,就应予以尊重,法院非要以自己的判断否 定行政机关的判断,无疑会形成强人所难的局面,据此作出的判决将处于 尴尬的境地,因为对于一个客观不存在的信息,行政机关根本无法履行公 开的义务。
还需要说明的问题是,尽管不少观点主张行政机关应当对履行检索 义务举证,但是姑且不论检索的主观性及相关检索人员的责任心,有的信 息本身就不存在一个可供检索的平台。因此,履行检索义务是行政机关 答复合法性的必要条件,而不是充分条件,不能仅因其未履行检索义务而
得出否定被诉答复的结论,检索义务的履行也完全可以在说明理由环节 中实现。
编写人:江苏省南通市中级人民法院 金保阳 张祺炜