——张立军、郭志民诉天津市武清区人民政府、天津市人民政府政 府信息公开案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
天津市高级人民法院(2017)津行终124号行政裁定书 2.案由:政府信息公开纠纷
3.当事人
原告(上诉人):张立军、郭志民
被告(被上诉人):天津市武清区人民政府(以下简称武清区政府)、 天津市人民政府
【基本案情】
二原告向天津市武清区梅厂镇人民政府申请政府(以下简称梅厂镇 政府)信息公开,所需信息内容为“2011年5月梅厂镇政府实行《(梅厂片 区)梅上示范镇建设》中,对梅厂一村郭志民、王新索两户‘房屋价值补 偿’的分户评估报告” 。2015年8月10日,梅厂镇政府作出《信息公开答 复书》,向其提供了分户估价结果报告,并告知原告所需原件可现场查
阅,复印件可自取。同日,二原告在现场查阅并领取了复印件后,不服该 《信息公开答复书》,以公开的原始评估报告本身不合法,复印件也不合
法为由,向梅厂镇政府提交《信息公开更正申请书》,梅厂镇政府于2015 年8月27日向二原告作出《不予重复答复告知书》,告知该申请为同一申 请人向同一行政机关就同一内容反复提出的申请,不再重复答复。2015 年8月31日,原告郭志民、案外人王新索(委托代理人为其子即本案原告 张立军)向天津市武清区人民法院提起诉讼,请求确认梅厂镇政府《信息 公开答复书》违法并判令梅厂镇政府履行合法分户评估报告的法定告知 义务。天津市武清区人民法院一审判决驳回二原告的诉讼请求。二原告 不服,提起上诉,二审法院于2016年3月24日判决驳回上诉,维持原判。
2016年5月11日,原告郭志民、张立军又向被告武清区政府举报,要求武 清区政府依法查处梅厂镇政府对二原告《信息公开更正申请书》不依法 履行信息公开义务的行政行为,责令其改正并依法依规重新答复。2016 年5月27日,被告武清区政府作出《关于郭志民、张立军反映问题的回
复》,回复称梅厂镇政府对二原告申请作出的答复行为的合法性已经
一、二审两级法院判决认定,请依法依规执行法院判决。二原告不服,就 该回复向被告天津市人民政府申请复议。被告天津市人民政府于2016
年9月28日作出《行政复议决定书》,驳回二原告的行政复议申请。二原 告仍不服,提起行政诉讼。
【案件焦点】
1.政府信息公开案件中,政府信息内容本身是否合法是否属于人民 法院审查范围;2.行政机关层级监督行为是否属于行政诉讼受案范围;3. 原告在行政机关信息公开答复已受生效裁判羁束的情况下,转而向上级 政府举报、申请复议,并借书面回应再次提起政府信息公开行政诉讼,是 否属于重复救济。
【法院裁判要旨】
天津市第一中级人民法院经审理认为:本案二原告就“分户评估报 告”提出政府信息公开申请、政府信息公开更正申请,并提起政府信息
公开行政诉讼,此后又就政府信息公开问题进行举报、申请行政复议,进 而再次提起行政诉讼。综而观之,二原告的诉求主张核心是“分户评估 报告”的知情权,实质则是主张“分户评估报告”不合法。政府信息公 开制度解决的是政府信息公开与否的问题,在政府信息公开中,政府没有 义务对于政府信息本身的合法性作出分析或评判;层级监督不属于行政 诉讼受案范围,当事人请求上级政府行使层级监督职责,无诉讼权利保护 之必要性;原告在行政机关信息公开答复已受生效裁判羁束的情况下,转 而向上级政府举报、申请复议,并借书面回应再次提起政府信息公开行 政诉讼,其起诉已无应受司法保护的现实利益,属于重复救济,应予以驳 回。一审法院遂裁定:
驳回原告郭志民、张立军的起诉。
张立军、郭志民不服一审裁定,上诉称:请求二审法院查清事实,依 法撤销一审裁定;并判决一审法院依法受理并审理本案。其上诉的主要 理由是一审裁定认定事实错误,适用法律错误。
天津市高级人民法院经审理认为:当事人向人民法院提起行政诉讼, 应当符合法律规定的起诉条件,且属于《中华人民共和国行政诉讼法》
规定的受案范围。人民法院受理行政案件的范围,是由法律设定的,而非 由行政机关或者行政机关的法律文书设定的;行政机关法律文书错误告 知当事人可以提起行政诉讼,当事人因此提起诉讼的,人民法院经依法审 查,不符合法律规定起诉条件的应作出不予立案的裁定,已经立案的应裁 定驳回起诉。本案被上诉人武清区政府针对上诉人的举报作出的回复行 为既未侵犯二上诉人的人身权、财产权,也未侵犯其知情权,对二上诉人 权益明显不产生实际影响,不论二上诉人是否满意,均不属于可诉的行政 行为。一审法院裁定驳回郭志民、张立军对二被上诉人的起诉认定事实 清楚,适用法律正确,审理程序合法。二审法院遂裁定:
驳回上诉,维持原裁定。
【法官后语】
“以公开为原则,以限制为例外”,这已是当下世界范围内政府信息 公开立法的基本原则。[2]但在司法实践领域,缠诉、滥诉行为日益加剧 着行政诉讼本已饱受诟病的制度空转,[3]亦对司法权威产生了一定的威 胁。在政府信息公开诉讼中,当事人利用低廉的经济成本,频繁启动政府 信息公开诉讼,滥用信息公开申请权、滥用诉权的现象仍较为突出。
一、政府信息内容本身的合法性不属于法院审查范围
有诉的利益是提起政府信息更正申请诉讼的一个实质要件,利益是 衡量诉权的尺度,无利益即无诉权。政府信息公开制度的设计在于解决 政府信息存在与否、记载是否准确的问题。《中华人民共和国政府信息 公开条例》 (以下简称《政府信息公开条例》)立法旨在保护公民知情
权,而非信息内容本身的合法性,尤其在政府信息已被公开且被生效判决 确认的情况下,当事人再行通过政府信息更正申请的方式提起行政诉讼, 缺乏诉的利益,政府信息“不准确”不应与政府信息内容不合法画上等 号,法院应仅就政府信息记载的准确性而非合法性作出审查。
二、层级监督不属于行政诉讼受案范围
“判令被告武清区政府依法依规履行查处梅厂镇政府在信息公开工 作中拒绝更正信息的违法行为并责令梅厂镇政府依法依规更正信息,重 新依法依规作出书面答复”是否属于行政诉讼受案范围是本案的另一个 争议焦点。笔者认为,原告的该诉求属于要求上级机关对下级机关行使 监督职责,不属于行政诉讼受案范围。
层级监督行为是基于行政机关内部的上下级关系而产生的内部监管 行为,是行政机关内部纵向的、自上而下的权力运行过程,是行政机关体 系内的自我纠错行为。上级政府监督职责行使的结果不会对当事人直接 产生法律上的羁束效力,若上级政府基于层级监督职责发现问题后,作出
撤销或改变下级政府决定的行政行为,当事人可直接就改变决定的行政 行为提起行政诉讼或申请行政复议。当事人对下级政府所作出的行政行 为不服,可以直接针对该行政行为提起诉讼,亦可就该行为申请行政复议 以实现权利救济。在具有更便捷的纠纷解决方式的情况下,二原告坚持 诉上级政府不履行层级监督职责,既不利于纠纷的及时解决,也容易形成 诉累,无应受司法保护的现实利益。
回顾整个案件,二原告就“分户评估报告”提出政府信息公开申请, 梅厂镇政府遂作出《信息公开答复书》并向其提供了分户估价结果报
告,二原告现场查阅原件并获取了复印件,至此,二原告的知情权已经得 到保障。此后,二原告对该《信息公开答复书》提起政府信息公开行政 诉讼,案经人民法院两审裁判确认该信息公开答复的合法性。至此,二原 告的诉权亦得到了充分保障。二原告在行政机关信息公开答复已经由司 法审查并受生效裁判羁束的情况下,转而向上级政府举报、申请复议,并 借行政机关的书面回应再次提起行政诉讼,仍然要求人民法院责令行政 机关重新作出答复,其起诉已无应受司法保护的现实利益,其诉的基础已 经丧失,应裁定驳回起诉。
编写人:天津市第一中级人民法院 张全 闫树超