——上海市黄浦区典艺馄饨店诉上海市黄浦区市场监督管理局、上海市食品药 品监督管理局行政许可案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
上海市黄浦区人民法院（2017）沪0101行初240号行政判决书

2.案由：行政许可纠纷 3. 当事人
原告：上海市黄浦区典艺馄饨店（以下简称典艺馄饨店，经营人为 胡某）

被告：上海市黄浦区市场监督管理局（以下简称黄浦市场局）、上 海市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）

【基本案情】

典艺馄饨店位于本市威海路90号。2013年11月14日业主胡某作为个 体工商户，以典艺馄饨店为名取得餐饮服务许可证，有效期限为2013年 11月14日至2016年11月13日。2016年10月20日，原告向被告黄浦市场局 申请延续食品经营许可。





被告黄浦市场局于同日受理，当日进行了许可证延续现场核查，经 核实确认原告经营许可条件与原发证条件经比对，无本质变化。其间， 因威海路92弄居民申请听证，被告黄浦市场局于2016年10月31日向原告 和居民发出行政许可听证通知书，并于同年11月10日举行听证，居民代 表许某等人及原告经营者胡某参加了听证。居民代表许某等人述称，原 告自2013年年底经营馄饨以来影响其正常生活，开窗有油烟、煤气味， 原告厨余垃圾往下水道排放，造成下水道多次堵塞，原告用电超负荷， 房屋系砖木结构，存在安全隐患。居民们自2014年年初开始多次向居委 街道等部门反映，认为原告影响居民正常生活，要求原告改变业态。

听证后，被告黄浦市场局认为许可事实情况发生重大变化，于2016 年11月11日作出被诉《驳回决定》，文书中未指明具体适用的法律条
款。原告不服，于2017年1月5日向被告市食药监局提出行政复议申请。 被告市食药监局受理后于同月11日向黄浦市场局发出行政复议答复通知 书。黄浦市场局于同月20日予以答复，答复书中明确其依照《中华人民 共和国行政许可法》第四十七条第一款、第八条第二款，《食品经营许 可管理办法》第十八条的规定，作出被诉《驳回决定》。

被告市食药监局于同年3月3日发出行政复议延长审理期限通知书， 后于同年3月31日作出被诉行政复议决定，维持被告黄浦市场局的《驳 回决定》。

原告诉请法院判决：撤销被告黄浦市场局于2016年11月11日所作黄 食换许驳字（2016）第12578号食品经营许可证换证申请驳回决定及被 告市食药监局于2017年3月31日所作沪食药监复决字（2017）第4号行政 复议决定。

【案件焦点】





被告黄浦市场局驳回换证申请是否合法。 【法院裁判要旨】
上海市黄浦区人民法院经审理认为：本案系争许可事项属于许可期 限的延续，不是对原许可的重新审核，也不涉及对许可内容的改变。
《中华人民共和国行政许可法》第八条所规定的“客观情况发生重大变 化”是指行政许可所基于的要件情况发生重大变化。本案相邻关系不属 于被告黄浦市场局在核发食品经营许可时有权认定的许可要件，申请时 原告经营条件也未发生本质变化，故不存在适用《中华人民共和国行政 许可法》第八条的事实基础。被告黄浦市场局适用《中华人民共和国行 政许可法》第八条第二款作出被诉行政行为，属于认定事实不清，适用 法律错误。
《中华人民共和国行政许可法》第四十八条第一款第四项规定，举 行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、 理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。本案被 告黄浦市场局组织了听证，但在听证过程中并未告知拟作决定、相关证 据和依据。另在《驳回决定》中未指明所适用《中华人民共和国行政许 可法》《食品经营许可管理办法》的具体条款，虽然被告黄浦市场局在 行政复议程序中进行了补强，但亦属于行政程序上的瑕疵。

考虑到实际经营业态、食品经营条件已发生本质性变化，不再具备 原许可继续延续的客观条件，责令重新作出行政行为已无必要，故适用 确认违法判决。行政复议决定亦违法，一并予以确认。

上海市黄浦区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十 四条第二款第三项、第七十九条之规定，判决如下：





确认黄浦市场局于2016年11月11日作出的黄食换许驳字（2016）第 12578号食品经营许可证换证申请驳回决定及市食药监局于2017年3月31 日作出的沪食药监复决字（2017）第4号行政复议决定违法。

【法官后语】

行政诉讼法的修改增加了确认违法判决，主要针对被诉行政行为违 法但不宜或者不能适用撤销、履行职责等判决的情形，不仅丰富了判决 形式，还增强了法律的科学性和可执行性。本案结合实际情况，考虑其 他法益，根据法律规定，对确认违法判决形式予以适用，客观上未撤
销，但宣告了被告行政行为的违法。

另，本案中被告黄浦市场局在作出被诉驳回决定时未告知原告所依 据的法律规定，而是在复议程序中才进行了补充，复议机关予以认定， 认为被复议机关适用法律正确，继而作出维持决定。这涉及复议对原行 政行为补强的边界问题。本案复议程序中，被复议机关出示了相关依
据，行政相对人陈述了意见，但在原行政行为程序中缺失法律依据的告 知，显然意味着原行政行为程序瑕疵。即使原行为作出机关在复议程序 中出示的法律依据正确，复议机关也不宜认定原行为完全合法，复议机 关确认原行为违法更为适宜。
复议决定对原告行为的补强应当是有界限的。从案件事实和程序上 看，复议决定和原行政行为在事实的认定和法律适用方面，应该是“多 和少”的关系而不是“有和无”的关系，复议机关不能完全替代原行政行 为作出机关进行调查和认定。从复议决定和原行为的层级关系来看，复 议决定对原行为进行治愈是复议功能之一而不是全部，复议程序对于下 级行政机关而言还具有监督的功能，因此指出原行政行为的错误所在并 辅之以正确的复议决定方式，显然是复议功能的应有之义。





编写人：上海市静安区人民法院 葛翔 白静雯 邹杨