——刘志清诉中国证券监督管理委员会政府信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市高级人民法院(2017)京行终3926号行政裁定书 2.案由:政府信息公开纠纷
3.当事人
原告:刘志清
被告:中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会) 【基本案情】
原告刘志清于2016年8月23日向被告中国证监会提交2份信息公开申 请,申请公开:1.康美药业股份有限公司(以下简称康美药业)2015年及
2016年至今累计新增借款的公告;2.康美药业收到上海证券交易所问询 函查询经过。被告中国证监会于2016年9月7日作出《监管信息告知书》 (证监信息公开〔2016〕364号,以下简称被诉告知书),主要答复内容为:
关于第1项申请,已由康美药业在中国证监会指定信息披露的网站“ 巨潮 资讯网” (www.cninfo.com.cn)公开披露,申请人可自行登录该网站查询 康美药业的公告。关于第2项申请,上海证券交易所对康美药业发出问询 函,属于交易所自律监管行为,其“经过”不属于《中华人民共和国政府 信息公开条例》 (以下简称《政府信息公开条例》)规定的“行政机关在 履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息” 。原 告刘志清不服被诉告知书,提起本案诉讼。原告刘志清请求法院确认被 诉告知书违法并予以撤销,判令被告中国证监会重新作出答复。
【案件焦点】
与上市公司有关的证券监管信息是否属于政府信息公开条例依申请 公开制度所调整的范畴。
【法院裁判要旨】
北京市第一中级人民法院经审理认为:原告刘志清所提申请,不属于 政府信息公开条例依申请公开制度所调整的范畴。
《中华人民共和国证券法》 (以下简称《证券法》)第三条规
定:“证券的发行、交易活动,必须实行公开、公平、公正的原
则。”《证券法》设立信息披露制度的目的,正是为证券投资者平等获 取信息提供法律保障,确保投资者的机会公平。因此,《证券法》上信息 公开的核心在于公开的平等性,即要么不公开,要么应同时向不特定的投 资者平等公开,而不得仅向个别投资者公开。由于《政府信息公开条
例》第十三条所规定的依申请公开制度并不考虑社会公众是否平等获取 信息的问题,因此与《证券法》上的信息公开在制度旨趣上存在实质性 差别。如果个人可以通过政府信息依申请公开的途径独立于其他投资者 获取与上市公司有关的信息,就会破坏证券市场的信息公平,进而可能扰 乱证券市场的正常秩序。由此,个人依据《政府信息公开条例》申请获 取相关信息的请求权基础已不存在,无论相关信息是否已经通过信息披
露或者其他法律途径向社会公开,均不涉及个人再行依申请公开的问 题。
虽然《证券法》中信息披露的直接义务主体是上市公司,但是证券 监管机关在对上市公司履行监管职责过程中制作、获取的证券监管信
息,不可避免地包含与上市公司相关的内容,证券监管机关仅应将上述信 息用于履行监管职责,其无权向个别公民、法人或者其他组织予以公开, 否则同样会破坏《证券法》所维护的公开、公平、公正的证券市场秩
序。因此,基于《证券法》的立法目的,证券监管机关在履行监管职责过 程中制作或者获取的与上市公司相关的信息的公开范围、方式、途径和 程序等,均应当符合《证券法》关于证券信息公开的基本原则和要求,不 应属于《政府信息公开条例》依申请公开制度的调整范畴。
本案中,原告所申请的信息均是与上市公司相关的信息,无论上述信 息是否为证券监管机关制作或者获取,也无论是否客观上已经通过其他 法律途径向社会公众公开,均不属于《政府信息公开条例》中依申请公 开制度的调整范畴。被告针对原告的申请作出的被诉告知行为应属于便 民答复,对原告的权利义务不产生实际影响。原告提起的本案诉讼不符 合法定起诉条件,依法应予驳回。遂裁定:
驳回原告刘志清的起诉。
刘志清不服一审裁定,提起上诉,北京市高级人民法院经审理,同意 一审裁判理由,裁定驳回上诉,维持一审裁定。
【法官后语】
本案对于厘清政府信息公开制度与证券信息披露制度之间的关系, 廓清政府信息依申请公开制度的适用边界具有重要的探索价值,也是通 过司法裁判弥补法律制度漏洞的一个典型案件。
一、政府信息公开与其他信息公开制度的关系
政府信息公开制度适用于各个行政管理领域,但在许多行政管理领 域也有各自的特殊信息公开制度,如不动产登记领域的查询制度、工商 行政管理领域的企业信息查询制度、行政处罚、行政许可领域的卷宗查 询制度等。政府信息公开制度与这些特殊领域的信息公开制度之间的关 系,一直是信息公开理论中的一个疑难问题。理论上认为二者存在两种 关系:第一种是平行关系,即政府信息公开与特殊领域的信息公开各自平 行适用。对于同一信息,无论是否属于其中某一个制度的调整范畴,均不 能以此排斥同时还可以适用其他的信息公开制度。第二种是排他关系, 即同一信息或者适用一般政府信息公开制度,或者适用特殊领域的信息 公开制度。如果某一信息属于其中一个制度的调整范畴,无论基于该制 度这一信息能否公开,均排斥适用其他的信息公开制度。在这种关系之 下,政府信息公开制度与其他领域的特别规定构成一般法与特别法的关 系,基于特别法优于一般法的原则,对于这些特殊的政府信息不再适用一 般的政府信息公开制度。
在不同的行政管理领域,信息公开制度与一般政府信息公开制度的 关系,需要结合该领域信息的具体特点以及该领域信息公开制度的目的 等予以综合分析判断。目前在司法解释和国务院办公厅的一些答复中, 已经涉及了这一问题。例如,《最高人民法院关于审理政府信息公开行 政案件若干问题的规定》第二条规定:“公民、法人或者其他组织对下 列行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理……(四)行政程序中的 当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关 告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”该规定实际上将行政 程序中的案卷材料查阅制度作为信息公开制度的特别制度,从而排斥了 特定主体另行通过政府信息公开途径查阅相关信息。2016年,在国务院 办公厅政府信息与政务公开办公室对原国土资源部办公厅作出的国办公 开办函〔2016〕206号回函中,国务院办公厅认为:“不动产登记资料查 询,以及户籍信息查询、工商登记资料查询等,属于特定行政管理领域的 业务查询事项,其法律依据、办理程序、法律后果等,与《政府信息公开
条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府 信息公开条例》申请这类业务查询的,告知其依据相应的法律法规规定 办理。”这一回函将“不动产登记资料”“户籍信息”“工商登记资
料”的查询,与一般的政府信息公开制度区分开,并且明确认为二者是排 他的关系,即上述信息适用特殊的查询制度,不再适用政府信息公开制
度。
二、证券监管信息的公开途径
证券监管信息是指证券监管机关在履行监管职责过程中制作或者获 取的直接与被监管对象相关的信息。从域外的政府信息公开制度来看, 如在美国、英国、德国等西方国家的政府信息公开法律规定中,包括证 券监管信息在内的金融监管信息均予以豁免公开。例如,《美国法典》
第5章第552条(5 U.S.Code §552,又称《信息自由法》) (b)款第8项规 定:“本章规定不适用于以下信息……(8)负有规制或监督金融机构的行 政机关制作的,或以其名义制作的,或为其使用的各种核查、经营或者情 况报告等,相关信息包含于上述材料或者与上述材料相关。”上述规定 将金融监管机关在履行对监管对象的监管职责的过程中所形成的所有信 息,均排除于信息公开的范围之外。并且,这一豁免的趋势还在不断扩
大。在德国的《信息自由法》中也有类似的规定,该法第3条第1款第(d) 项明确规定,金融监管机关履行其监管职责而形成的信息,不予公开。
金融监管信息豁免公开的理由有以下几个方面:第一,金融监管机关 为了监管的需要,必须从监管对象处获取大量信息,这些信息大部分都不 能达到“商业秘密”的标准,但是如果监管机关对于这些信息都按照信 息公开制度予以公开,可能会对监管对象的经营活动造成损害,或者监管 对象就不愿意再向监管机关如实、全面地提供信息了。因此,无论是证 券监管、银行业监管还是保险业监管,其监管信息原则上都予以豁免。
第二,证券领域还有一定特殊性,就是证券信息的披露制度,这一制度要 求与上市公司相关的信息必须同时向市场公开,即确保信息公开的平等
性。而这一要求,恰恰是政府信息依申请公开制度所不能满足的,因此对 于证券监管信息按照政府信息依申请公开制度来公开,可能会对证券法 中的信息披露制度造成破坏。因此,二者在制度目的上存在明显的冲突, 政府信息依申请公开制度与证券信息披露制度无法平行适用,只能采取 特别法优于一般法的原则,适用证券法中关于信息披露的特别规定。
三、本案裁判标准适用的界限
首先,本案的裁判标准目前只能适用于证券监管类信息,而不能直接 适用于银行、保险等其他金融监管领域。从域外信息公开豁免的通行规 定来看,一般都会对金融监管信息豁免公开。但是,对于金融监管信息的 一般性豁免需要有明确的法律依据。本案是从证券信息披露和政府信息 依申请公开之间的制度区别角度,认为证券信息不能直接适用政府信息 依申请公开规定予以公开,尚不涉及其他金融监管信息。对于银行、保 险等其他金融监管信息的公开途径以及与政府信息依申请公开制度的关 系等,尚未有充分的法律依据,因此这些问题都还有待进一步研究。
其次,本案裁判认定的证券监管信息不适用政府信息依申请公开制 度,但不影响证券监管机关按照政府信息主动公开的规定公开相关信
息。政府信息的主动公开,并不违反证券信息公开的平等性,因此政府信 息主动公开与证券信息披露是可以并行的,从这个角度来看,不能认为证 券信息披露与整个政府信息公开制度都不具有交叉关系,而只是与其中 的依申请公开存在制度冲突。在实践当中,证监会经常将大量的证券监 管信息通过其指定的网站或者媒体向社会公开,既是证券信息披露的一 种途径,也是政府信息主动公开的一种方式。只是从行政审判的权限范 围而言,证券监管机关是否主动公开证券监管信息不属于行政诉讼的审 查范围。
最后,证券监管信息主要是指证券监管机关对监管对象履行职责过 程中形成的信息,不包括证券监管机关自己的一般工作信息,如证券监管
机关制定的规范性文件的公开、证券监管机关法定职责、机构设置的公 开等。这些有关证券监管机关自己的工作类信息,并不涉及被监管对象 的情况,并不会与证券信息披露制度产生冲突。当然,并非所有的证券监 管工作类信息都应当予以公开,但其是否免于公开仍然应当按照政府信 息公开条例的规定予以分析,不属于证券信息披露制度的调整范畴。
编写人:北京市第一中级人民法院 龙非