——龙某凤诉凤凰县城乡民族文化旅游发展有限责任公司确认合同 无效案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2016)湘31民终803号 民事判决书
2.案由:确认合同无效纠纷 3.当事人
原告(被上诉人):龙某凤
被告(上诉人):凤凰县城乡民族文化旅游发展有限责任公司(以下简 称凤凰县城乡旅游公司)
【基本案情】
2011年2月28日,龙某凤的父亲龙某恩(于2012年去世)与山江苗寨旅 游开发有限责任公司(2012年被凤凰县城乡旅游公司收购)签订了《土地 转让合同》,合同约定以18000元/亩共计26820元将龙某恩的承包田1.49 亩转让给山江苗寨旅游开发有限责任公司,由该公司用于修建停车场。
该《土地转让合同》得到了山江镇人民政府批准。后来,龙某凤以合同 内容与协商不一致为由,多次找到山江苗寨旅游开发有限责任公司及政 府有关部门要求处理未果,遂于2015年7月17日向法院提起诉讼,诉请确 认该《土地转让合同》无效,恢复并返还龙某凤承包地。
凤凰县城乡旅游公司辩称,农村土地承包是以家庭承包的,龙某凤的 父亲作为户主,与山江苗寨旅游开发公司签订的《土地转让合同》是真 实、合法、有效的。龙某凤的父亲在签订《土地转让合同》后,已经一 次性领取了土地转让款,于2014年8月26日才向凤凰县城乡旅游公司主张 权利,而且龙某凤也诉称合同签订几个月后就听说是土地转让,不是出
租。截至2014年8月26日,龙某凤已超过三年半之久没有提出合同无效的 主张。龙某凤以凤凰县城乡旅游公司欺骗其签订《土地转让合同》为由 要求确认合同无效,理由不能成立。
【案件焦点】
本案《土地转让合同》是否因受让人擅自改变土地用途而无效。 【法院裁判要旨】
湖南省凤凰县人民法院经审理认为,本案《土地转让合同》实为土 地承包经营权流转合同,采取转让方式流转,但转让的土地被用作修建停 车场,违反了土地承包经营权流转不得改变土地的农业用途的强制规定, 故该《土地转让合同》无效。合同无效后,因该合同取得的财产,应当予 以返还,凤凰县城乡旅游公司应当将涉案土地的承包经营权返还给龙某 凤,龙某凤也应当将所收取的转让费返还给凤凰县城乡旅游公司。依照 《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条,《中华人民共和
国农村土地承包法》第三十三条规定,作出如下判决:
一、龙某恩与山江苗寨旅游开发有限责任公司于2011年2月28日签 订的《土地转让合同》无效;
二、凤凰县城乡旅游公司于本判决生效之日起十五日内将涉案土地 恢复并将该土地的承包经营权返还给龙某凤;
三、龙某凤于本判决生效之日起十五日内返还凤凰县城乡旅游公司 转让费20000元。
凤凰县城乡旅游公司不服,提起上诉。
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理认为:虽然2009 年《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第(二)项规定,土地 承包经营权利流转不得变更土地的农业用途,但该内容属于对土地流转 过程中管理性质的规定,并不属于效力性强制性规定。依照《最高人民 法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四 条规定,《合同法》第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”,是指效 力性强制性规定。凤凰县城乡旅游公司在转包的土地上进行非农活动, 但该行为不属于违反效力性强制性规定,不能以此认定合同无效,若凤凰 县城乡旅游公司的该行为违反使用土地的规定,应由相应的土地管理部 门对其进行处罚。龙某凤并无证据证明凤凰县城乡旅游公司存在欺诈的 手段骗取龙某恩签字,应由其承担举证不能的后果,且本案不存在使得国 家利益遭受损害的情况,因此,龙某凤据此主张合同无效理由不能成立。 《土地转让合同》系双方当事人真实意思表示,且未违反法律、行政法 规的强制性规定,合法有效。据此,龙某凤主张《土地转让合同》无效及 返还涉案土地的诉请无事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共 和国农村土地承包法》第三十二条,《中华人民共和国合同法》第四十 四条第一款,《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条,
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(二)项规定,作
出以下判决:
一、撤销湖南省凤凰县人民法院(2015)凤民初字第496民事判决;
二、驳回龙某凤的诉讼请求。 【法官后语】
对于受让人擅自改变土地用途是否导致《土地转让合同》无效,确 有讨论的必要。
基于保护交易安全与保障意思自治的考虑,我国《合同法》及相关 司法解释对无效合同的认定日益谨慎,明确规定只有违反“效力性强制 性规定”的合同才属于《合同法》第五十二条第(五)项规定的无效合
同。我国《农村土地承包法》明确规定“未经依法批准不得将承包地用 于非农建设”“土地承包经营权流转的,不得改变土地所有权的性质和 土地的农业用途”,《土地管理法》也规定“涉及农用地转为建设用地 的,应当办理农用地转用审批手续” 。承包人或者受让人擅自改变承包 地用途的行为,确实违反了法律及行政法规的相关规定。但这种违法,是 否必然导致承包合同或者流转合同无效,关键在于应否认定《农村土地 承包法》的前述规定属于“效力性强制性规定”。
学理界已经对“效力性强制性规定”作了多方位的解读与阐述,但 至今没有达成一致意见,笔者也不企图一举解决这个难题。但是,应该认 为,从维护法律的确定性与权威性角度考虑,不宜将尚未成熟的理论应用 于司法实务中。故仅仅从法律条文的角度出发,对强制性规定应可作一 个简单的区分:法律条文中明确规定“违反即无效”的,属于效力性强制 性规定;没有明确规定“违反即无效”的,属于管理性强制性规定。根据 这个设定,前述关于“未经依法批准不得将承包地用于非农建
设”及“土地承包经营权流转的,不得改变土地所有权的性质和土地的 农业用途”等法律条款均属于管理性强制性规定,承包人或者受让人在
合同生效后履行过程中擅自改变承包地用途,虽然违法,并不必然导致土 地承包合同或者土地流转合同无效。
更为重要的是,我们应该明确一项法律适用原则或者裁判方法:对于 承包人或者受让人在合同生效后履行过程中擅自改变承包地用途的法律 后果,我国《农村土地承包法》第六十条作出了明确规定:“承包方《土 地经营权人》违法将承包地用于非农建设的,由县级以上地方人民政府 有关主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的,发包 方有权制止,并有权要求赔偿由此造成的损失。”土地经营权流转的受 让人,法律地位相当于承包方。那么,根据该条规定,承包人或者受让人 在合同生效后履行过程中擅自改变承包地用途的法律后果便是:一是由 有关行政部门依法予以处罚,二是发包人可以制止并可主张赔偿。法律 并没有赋予发包人主张合同无效或者解除合同的权利。
本案中,龙某凤并无证据证明对方存在欺诈的手段骗取龙某恩在
《土地转让合同》上签字,那么对凤凰县城乡旅游公司在合同生效后履 行过程中擅自改变承包地用途的违法行为,法院只能首先按照《农村土 地承包法》第六十条的明确规定,判令该公司承担相应的法律责任。只 有在《农村土地承包法》对此违法行为的法律后果没有规定时,法院才 可以适用其他相关法律规定来判令其应承担的法律责任。
须说明的是:在确认本案土地经营权流转合同生效的情况下,原土地 承包经营人龙某恩一家已经退出对该土地的经营管理,因而无权行使发 包人才能行使的制止并主张赔偿的权利。
编写人:湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 胡基厚