——牛某诉苏州市吴江区某镇人民政府行政征收案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省苏州市吴江区人民法院(2021)苏0509行初6号行政裁定书
2.案由：行政征收纠纷 3.当事人
原告：牛某
被告：苏州市吴江区某镇人民政府(以下简称某镇政府)

【基本案情】
2020年8月10日，某镇政府作出《动迁公告》,称为保障动迁项目顺利推 进，将动迁有关事宜进行公告，内容包括实施单位、动迁范围、项目实施时间、 安置补偿方式、咨询电话等。
牛某认为，某镇政府作出《动迁公告》,将其房屋纳入征收范围，该动迁公 告的作出主体违法、程序违法、内容违法，侵犯了其在征收过程中应享有的合法 权益。因此，请求法院依法撤销被告于2020年8月10日作出的《动迁公告》。
某镇政府认为，其于2020年5月14日收到苏州市吴江区铁路建设指挥部 的《工作联系单》,要求其依据吴江区政府关于某铁路项目前期工作分工，先 期启动辖区内房屋拆迁工作，其制定的动迁公告主体合法、程序合法、内容 合法。




四、行政征收 119

【案件焦点】
发布《动迁公告》的行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。
【法院裁判要旨】
江苏省苏州市吴江区人民法院经审理认为：对公民、法人或者其他组织权 利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般情 况下，行政机关在农村集体土地上发布的动迁公告仅仅是一个辖区内广而告之 的行为，对被动迁人的权利义务往往不具有独立的实际影响和法律后果。对被 动迁人权利义务产生直接实际影响的主要是拆迁补偿安置方案、拆迁补偿标准、 拆迁实施行为，所以不能就该动迁公告提起行政复议或者行政诉讼。但是，如果 该动迁公告不仅规定了一系列的常规内容，而且规定了要求被动迁人停止生产经 营、规定期限内搬离拆除现场，或者限期内不搬迁的强制搬迁等内容，就对被动 迁人的权利义务产生了实际影响，具有可诉性。本案中，某镇政府作出动迁公告 是对动迁范围、组织实施主体，以及项目实施时间、安置补偿方式、咨询电话等 相关事项予以公示告知的行为，对被动迁人的权利义务不具有独立的实际影响和 法律后果，因此不属于行政诉讼的受案范围。综上，某镇政府作出的动迁公告 对原告权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
江苏省苏州市吴江区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共 和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项之 规定，裁定：
驳回原告牛某的起诉。
裁定后，各方均未提起上诉，该裁定已经发生法律效力。

【法官后语】
发布动迁公告是房屋动迁过程中由动迁管理部门对涉及动迁事项，将动迁 相关事项向被动迁人及其利害关系人以广而告之的形式(一般是张贴或在报纸 杂志刊登公告的方式)予以告知的行为。此种行为是否属于行政诉讼的受案范 围是一个争议较大的法律问题。第一种意见认为，拆迁公告没有给特定的当事




120 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

人直接设定权利义务，属于抽象行政行为，而我国行政复议法、行政诉讼法及 相关司法解释明确规定，只有对具体行政行为才能申请行政复议或提起行政诉 讼，因此拆迁公告不可诉。第二种意见认为，拆迁公告是享有行政职权的行政 主体运用职权，针对特定被拆迁人具体事项作出的产生法律效果的行为，符合 具体行政行为特征，具有可诉性、可复议性，法院应当予以受理。第三种意见 认为，对动迁公告不能简单二分法处理，而应根据具体情况进行判断是否属于 行政诉讼的受案范围。如果对被动迁人的权利义务不具有独立的实际影响和法 律后果，不涉及拆迁补偿安置方案、拆迁补偿标准、拆迁实施行为，该动迁公 告就不属于行政诉讼的受案范围。但是如果该动迁公告不仅规定了一系列的常 规内容，而且规定了要求范围内的被动迁人停止生产经营、规定期限内搬离拆 除现场，或者限期内不搬迁的强制搬迁等内容，就对被动迁人的权利义务产生 了实际影响，具有可诉性。
我们同意第三种意见，理由如下：
1.是否属于行政诉讼受案范围的关键在于拆迁公告的事项是否具有强制 性，对当事人的权利是否产生实质性的影响
我国行政诉讼法用列举加排除的方法规定了行政诉讼的受案范围。《最高 人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五 项、第十项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为、对公民、法人 或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为都不属于法院的受案范围。由此 可见行政诉讼法规定的行政行为具有以下特点：是行政机关的职权或职责行为； 涉及的是特定的公民、法人或其他组织；对特定公民、法人或其他组织一方的 权利义务形成了实质性影响。也就是说，关键在于是否对当事人的权利义务产 生了实际影响，有影响就是，没有影响就不是。本案中，案涉动迁公告仅仅规 定了实施单位、动迁范围、项目实施时间、安置补偿方式、咨询电话等，未对 当事人的权利义务进行规定，对各方的权利义务没有产生实质性影响。
2. 动迁公告的作用决定了其一般不属于行政诉讼的受案范围
房屋动迁公告的作用是让被动迁人了解房屋动迁的原因和相关注意事项，




四、行政征收 121

从而使被动迁人在规定的搬迁期限内完成搬迁。由于房屋动迁所涉及的人数众 多，因此需要在动迁范围内广为张贴，尽可能使每个被动迁人知悉动迁的有关 事项，从而使被动迁人在动迁之前做好动迁的准备工作。动迁公告的内容应当 包括动迁范围、动迁期限、动迁人等需要被动迁人了解的事项。动迁公告一般 要求被动迁人主动配合，如果配合有一定的奖励，但对于不配合的一般不会规 定具体的处理措施。这种动迁公告的作用主要是告知动迁事项，很多时候是为 了动迁作说明解释工作，而不会施加限制。动迁公告如果没有对当事人设定不 利的影响，不具有强制性，就非行政诉讼的受案范围。对打着动迁公告旗号违 法进行行政强制行为的要坚决予以制止，这些行为要接受行政诉讼司法审查。
3. 否认动迁公告的可诉性并不影响被动迁人的合法权益
一般而言，多阶段行政行为中最后阶段的行政行为才具有可诉性。而之前 各阶段的行政行为，属于中间行政行为，原则上不具有可诉性。动迁是一个多 阶段行政行为，从最早的项目审批到许可证，再到行政协议乃至最后的拆除行 为，孤立地看，这些行为都是可诉的行政行为，但如果某个行为只是多阶段行 政行为当中的一个阶段，一般只能认定最后阶段直接对外生效的那个行政行为 是可诉的行政行为。被动迁人对征收决定、补偿决定、行政协议乃至强制拆除 行为都可以提起行政诉讼进行救济，而不需要每个阶段都来起诉，否认动迁公 告的可诉性对被动迁人的合法权益不产生实际的影响。
4.否认动迁公告的可诉性有利于节约司法资源和社会成本
每一件行政案件，无论最终结果如何，都必须经历对案件当事人的询问或 者开庭、审判文书制作送达等法定程序。如果行政诉讼提起者本身不具有诉权， 或者具有诉权但并非出于善意保护自己合法权益而提起行政诉讼，就会造成有限 司法资源的客观浪费。比如，有的当事人为了获得更多的动迁利益，在起诉最终 的行政补偿决定被驳回后又对前面的阶段性行为再提起行政诉讼，甚至大量提起 要求履行法定职责或者信息公开案件，使得法院和行政机关疲于奔命，哪怕最终 裁判被告胜诉也难以弥补行政机关因此承受的本不应当承受的花费和压力。
编写人：江苏省苏州市吴江区人民法院秦绪栋