——王某诉长沙市某区住房和城乡建设局行政征收案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
湖南省长沙市中级人民法院(2021)湘01行终287号行政判决书 2.案由：行政征收纠纷
3.当事人
原告(被上诉人):王某
被告(上诉人):长沙市某区住房和城乡建设局(以下简称某区住建局)
【基本案情】
长沙市某房屋为王某所有。为实施周边地块棚户区改造项目，长沙市某区 人民政府于2020年6月24日发布《房屋征收决定》,案涉房屋位于征收范围 内。2020年12月15日，当地街道办事处向王某作出并送达《关于做好排除房 屋安全隐患工作的通知》,其主要内容为：该房屋因年久失修，目前墙体、屋 顶、房屋楼道多处开裂，墙面粉尘脱落严重，且近段时间气候不好，存在严重 安全隐患，面临随时倒塌的危险。要求王某加强对房屋的日常监测，密切关注
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隐患情况，设置警示标志，确保周边行人安全，加强自我保护意识、尽快安全 转移，确保人身及财产安全。2020年12月28日，某区住建局委托工程质量检 测公司对案涉房屋主体结构进行房屋安全性检测鉴定。2020年12月29日，某 区住建局向王某送达《房屋安全鉴定通知书》,责令王某收到通知书之日起3 日内聘请具有专业资质的房屋安全检测机构对案涉房屋进行结构安全鉴定。 2021年1月4日，工程质量检测公司出具《房屋安全鉴定报告》,鉴定结论为： 该房屋年代久远，多处位置出现病害，根据现场检测结果及《危险房屋鉴定标 准》相关要求，综合评定该房屋危险性等级为D 级，即该房屋承重结构已不能 满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房，建议拆除。
2021年1月7日，某区住建局作出《危房拆除告知书》,并于2021年1月 14日向王某送达，告知王某案涉房屋综合评定为D 级危险房屋，存在严重安全 隐患，要求王某在收到告知5日之内停止使用并自行拆除危房，逾期仍未履行 义务的，该局将委托无利害关系的第三人代为实施拆除。2021年1月22日， 某区住建局以紧急避险为由作出案涉《危房拆除决定书》,并于1月27日向王 某送达。该决定书的主要内容为：责令你户立即停止使用危险房屋，并在本决 定送达即日起5日内腾空并拆除该房屋，辖区街道提供一套二室二厅房屋作为 你户周转用房。王某不服《危房拆除决定书》,向法院提起行政诉讼。
2021年2月8日，长沙市某区人民政府对王某作出《房屋征收补偿决定》。 2021年4月2日，案涉房屋被拆除。
【案件焦点】
1.可否以紧急避险为由对被纳入征收范围内的房屋作出《危房拆除决定 书》;2.如果紧急避险事由成立，某区住建局作出《危房拆除决定书》应当遵 循哪些条件和程序。
【法院裁判要旨】
湖南省长沙铁路运输法院经审理认为：本案的争议焦点系某区住建局作出 涉案《危房拆除决定书》行为的合法性问题。第一，某区住建局作为房地产行
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政主管部门，具有对本辖区范围内的城市危险房屋管理工作的职责。第二， 《长沙市房屋安全管理条例》规定了房屋安全鉴定单位的资质、申请鉴定的主 体、程序及对房屋鉴定结论不服的救济途径。本案中，一方面，某区住建局委 托危房鉴定时未充分保障王某自行委托的权利；另一方面，鉴定机构工程质量 检测公司出具涉案《房屋安全鉴定报告》后，某区住建局亦未充分保证王某对 于该鉴定报告提出异议和申请重新鉴定的权利，程序违法。同时，涉案房屋已 被纳入周边地块棚户区改造项目征收范围，在本案王某未签订征收补偿协议的 情况下，某区住建局以拆危为由作出《危房拆除决定书》并拆除其房屋，其目 的并非严格意义上的城市危房管理，而是加快征拆进程，避开法定的征收实施 程序，其执法目的存在不当。综上，某区住建局作出涉案《危房拆除决定书》 程序违法，执法目的不当，依法应予以撤销。因涉案房屋现已被拆除，涉案 《危房拆除决定书》已不具备可撤销的内容，应当确认为违法。
湖南省长沙铁路运输法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 第二款第一项的规定，判决如下：
确认某区住建局作出《危房拆除决定书》的行为违法。 二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
本案裁判路径如下：(1)房屋被纳入征收范围后，为推进拆迁进程和降低 征收成本，启动危房认定和拆除程序，违反目的正当性原则和禁止不当联结原 则。(2)房屋被纳入征收范围后，如果确有紧急避险的现实紧迫性，符合突发 性、危急性和必要性标准，可以启动危房认定和拆除程序。(3)房屋价值在其 被纳入征收范围时已经确定，且当事人已经对补偿问题产生合理预期，故即便 在房屋征收过程中启动紧急避险程序，仍应当依法对当事人予以补偿。
以紧急避险为由对纳入征收范围的房屋作出危房拆除决定并据此拆除房屋， 在实践中被称为“以拆危促拆迁”。本案中，一、二审法院主要从启动危房拆 除程序目的不当、危房鉴定程序违法和《危房拆除决定书》证据不足等维度， 对《危房拆除决定书》予以否定性评价。需要指出的是，在房屋征收过程中作
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出危房认定和拆除行为是否具有目的正当性，与危房认定和拆除行为的主体是 否适格、程序是否合法、证据是否确凿具有逻辑上的递进关系。从审查规则来 说，只有具有目的正当性，才有必要进一步进行职权、程序以及证据审查。目 的是否正当，应当是该类案件审查的第一步。
房屋征收与危房拆除具有本质区别，两者本应各行其道。当房屋被纳入征 收范围后，应当适用征收补偿法律关系，对房屋进行合法补偿后予以收回，此 时再以紧急避险为由作出危房拆除决定应当受到严格限制。本案中，王某的房 屋早已被纳入征收范围，某区住建局作出《危房拆除决定书》的目的在于规避 法定的房屋征收和补偿程序，强势推动拆迁进程，其最终使房屋征收法律关系 “脱轨”于危房拆除法律关系，亦使当事人的合法权利难以得到有效维护。对 于被纳入征收范围的房屋，只有严格按照征收程序实施征收无法避免现实危险 时，才可以适用危房认定和拆除程序。为此，可以考虑将突发性、危急性以及 必要性作为现实危险的判断标准。
本案是一起“以拆危促拆迁”的典型案件，一、二审法院认为：房屋被纳 入征收范围后，为推进拆迁进程和降低征收成本，启动危房认定和拆除程序， 违反目的正当性原则和禁止不当联结原则。在房屋成为D 级危险房屋且不拆除 将造成重大损失、确有紧急避险的现实紧迫性的情况下，可以启动危房认定和 拆除程序，以弥补房屋征收程序规避风险之不足。但是，在房屋征收过程中启 动紧急避险程序，仍应当依法对当事人予以补偿。
编写人：湖南省长沙市中级人民法院 贺旭琼刘青
