——张某诉某区自然资源局、某区人民政府违法 建筑认定及行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广东省江门市中级人民法院(2022)粤07行终500号行政裁定书
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2. 案由：违法建筑认定及行政复议
3. 当事人
原告(上诉人):张某
被告(被上诉人):某区自然资源局、某区人民政府
【基本案情】
2021年4月15日，某街道办事处作出《关于征求规划许可专业性意见的 函》,请求某区自然资源局就某地块建(构)筑物的行为，是否属于“未依法 取得建设工程规划许可证或者未照建设许可证规定进行建设”的情形，以及是 否属于《广东省城乡规划条例》第八十条“尚可采取改正措施消除对规划实施 的影响的”情形作出明确的适法认定。2021年5月13日，某区自然资源局作 出《关于对违法建筑认定的函》载明，经查核，涉案建筑物未取得城乡规划主 管部门的建设工程设计方案审查文件，也未取得建设工程规划许可证，违反了 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《广东省城乡规划条例》第四十条、 第四十一条的规定，属违法建筑，请某街道办事处依据《中华人民共和国城乡 规划法》第六十四条及《广东省城乡规划条例》第八十条有关规定依法处理。 张某不服该《关于对违法建筑认定的函》,向某区政府申请行政复议。某区政 府作出《行政复议决定书》认为，该《关于对违法建筑认定的函》是针对案涉 建筑物作出判定，对张某的权利义务产生实质影响，因此，《关于对违法建筑 认定的函》可以作为复议审查范围，并认定该《关于对违法建筑认定的函》事 实清楚，内容恰当。遂作出维持《关于对违法建筑认定的函》的复议决定，并 载明如对该决定不服有提起行政诉讼的权利、途径及期限。张某不服，遂提起 本案行政诉讼。
【案件焦点】
1.城乡规划部门向某街道办事处内部之间作出的专业性意见《关于对违法 建筑认定的函》是否属于行政诉讼受案范围；2.如该适法认定函不属于受案范 围，经行政复议实体处理后，行政相对人因此是否具有诉权。
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【法院裁判要旨】
广东省江门市江海区人民法院经审理认为：本案中，某区自然资源局作出 的《关于对违法建筑认定的函》仅系某街道办在作出最终处理前的过程中一份 参考性文件，该函实质属于为作出行政行为而实施准备并依附于该行政行为整 体处理程序的阶段性、过程性、非终局性且不具备独立法律效力亦不具备可执 行内容的行为，不具有行政法律意义上的单独可诉性。同时根据《最高人民法 院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款 “原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决 定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定， 虽某区政府作出案涉《行政复议决定书》决定维持前述《关于对违法建筑认定 的函》,但该函不符合行政诉讼受案范围，在本案中应当裁定一并驳回对该 《行政复议决定书》的起诉。
广东省江门市江海区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共 和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条以及第一百零一条第一款之规定，裁定 如下：
驳回张某的起诉。
张某不服一审裁定，提起上诉。广东省江门市中级人民法院同意一审法院 裁判意见。
广东省江门市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
【法官后语】
本案是全面推进镇(街)综合行政执法、完善基层综合执法体制机制改革 进程中，人民法院最早受理的以街道办事处作为城乡规划管理执法权下放主体 的案件之一。在执法实践中，承接执法权的镇政府或街道办事处可能因人员、 配置的专业技术薄弱、承接能力不够、履职力量不足等导致其实施，如城乡规
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划管理等领域的行政执法措施效果不尽如人意，其往往需要执法权下放前的职 权部门在行政机关内部之间作出专业性意见或适法认定函件作为参考依据，部 分行政相对人因意欲规避后续可能被实施强制执行的风险，而提前提起前置性 诉讼。由此引发的核心问题是，该类专业性意见或适法认定函件是否属于行政 诉讼受案范围。
一、专业性意见属于过程性行为，不具有独立法律效力，不属于行政诉讼 受案范围
行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接 确定法律效力的行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行 政诉讼法》的解释》第一条第二款第六项之规定，行政机关为作出行政行为而 实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范 围。由此可知，可诉的行政行为需具备成熟性、终局性。本案某区自然资源局 作出案涉《关于对违法建筑认定的函》,系某街道办事处为了执法需要，就相 关事实及法律问题征询有关城乡规划主管机关，由该主管机关某区自然资源局 在内部流转函复的专业性意见，仅作为某街道办事处在作出最终处理前的其中 一份参考性证据，该专业性意见此并非基于某区自然资源局主导的行政程序而 作出的行政行为。最终的行政行为应由某街道办事处依法定职权全面、客观公 正地调查收集有关证据，调查核实相应法律事实，在正确适用法律法规、遵守 法定程序等情况下，综合衡量包含前述专业性意见在内的全案证据，就张某的 案涉建设行为作出终局性的行政处理决定。概言之，该《关于对违法建筑认定 的函》仅为整体处理程序的其中一项环节程序，属于为作出行政行为而实施准 备并依附于该行政行为整体处理程序的阶段性、过程性、非终局性行为，其所 产生的法律效力将会被最终的实体处理行政行为所吸收或覆盖，该过程性行为 不具有独立法律效力，亦未产生确定性法律规制效果，不具有行政法律意义上 的单独可诉性，其并没有对张某的实体权利义务不会直接造成直接实质性影 响，亦不会设立、变更或消灭任何新的权利义务，故不应被纳入审查范围。 如张某对该《关于对违法建筑认定的函》不服，可待相应行政机关作出具有
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独立法律效力的行政行为后，依法针对该成熟性、终局性行政行为整体提起行 政诉讼。
二 、过程性行为不因实体处理的复议决定获得可诉条件
《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民 共和国行政诉讼法》的解释》规定的行政诉讼受理条件，与《中华人民共和国 行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的复议受理条件 基本一致，以利害关系为例，复议机关如果对申请人申请复议的主体资格判断 有误，进而作出维持原行政行为的复议决定，当事人不服提起行政诉讼。人民 法院经过审查认为原告因与原行政行为没有利害关系而不具有申请复议的资格， 人民法院应当一并驳回当事人对原行政行为和复议决定的起诉，而不宜对复议 决定进行实体审查；比如，在原行政行为超过起诉期限的前提下，复议机关作 出维持决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院亦应对全案裁定驳回起诉。 此外，从维护行政法律关系的稳定性及行政诉讼起诉制度的严肃性考虑，亦不 应当让不符合起诉条件的当事人通过行政复议程序重新获得已经丧失的诉权。 一般而言，可申请行政复议的行政行为，亦应当是行政主体直接设定行政相对 人权利义务或者对行政相对人权利义务直接产生影响并对外发生法律效果的行 为，故人民法院是否受理行政诉讼案件，应不受复议机关是否进入实体复议程 序的影响，即使该复议机关错误告知了行政相对人救济途径的情况下，亦不应 因此获得诉权依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼
法〉的解释》第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合复议或者诉讼 受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回 对原行政行为和复议决定的起诉。虽本案中，复议机关作出维持实体决定并告 知当事人可以提起行政诉讼，但该《关于对违法建筑认定的函》不因实体处理 的复议方式对实质诉讼标的产生行政法律上的可诉条件。在本案中，应当裁定 一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。
值得注意的是，如一个成熟的行政行为面临被行政相对人在不同阶段多次 起诉的困境，不仅可能引发以司法权拖累行政权的嫌疑，还可能有违“一事不
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再理”的裁判规则，且极大地浪费司法资源。本案出于维护行政效率的目的， 裁判释明应将程序性行政行为和最终的实体行政行为一并救济，既符合法律救 济效益，也可避免对过程性行政行为的滥诉审查而过于频繁地干扰正常的行政 秩序进程。
编写人：广东省江门市江海区人民法院 廖杰华
