何某某等诉某市规划和自然资源局建设工程规划许可案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广州铁路运输中级法院(2022)粤71行终391号行政判决书 2.案由：建设工程规划许可
3.当事人
原告(上诉人):何某某、胡某某、雷某
被告(被上诉人):某市规划和自然资源局(以下简称某市规自局)
【基本案情】
涉案住宅楼共8层(一楼无住户),每层三户，共21户。何某某、胡某 某、雷某分别是该住宅楼301、601、602房的登记产权人，何某某等住宅业主 的房屋产权证中房地产平面附图中记载用地2980.12m²。2000年8月17日，广 州市某区教育局取得位于涉案住宅楼首层建筑面积为1615.62m²房屋权属登记， 由某幼儿园使用。1989年7月12日，原广州市城市规划局作出《复文》,该复 文第五条列明了公建配套幼儿园的建筑面积及要求，其中“幼儿园建筑面积 1500m²前后绿地属幼儿园使用”。何某某等三人受本楼19户业主委托，作为业 主代表自2014年5月开始申请增设电梯工程，某市规自局多次以审批咨询服务 意见反馈表作出答复。2019年7月2日，某市规自局作出《关于送审增设电梯
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建筑设计方案问题的复函》,对何某某等三人的申请不予许可。何某某等三人 不服，提起诉讼。2019年12月10日，广州铁路运输法院作出(2019)粤7101 行初4516号行政判决书，认为该复函主要理由不足，适用法律错误，故判决撤 销。某市规自局提起上诉，广州铁路运输中级法院(2020)粤71行终431号行 政判决：驳回上诉，维持原判。2018年5月22日，广州市某区教育局向广州 市某区国土资源和规划局作出《协办意见》,称：“某幼儿园是我区公办幼儿 园……建筑物前后绿地为幼儿园活动场地，暂未进行产权登记，不属于小区业 主共有用地。经查看现场，加建电梯位置占用该幼儿园室外活动场地，对幼儿 园建筑及师生户外活动造成较大的安全隐患，故不同意占用幼儿园活动场地加 建住宅电梯。”此后何某某等人又多次向广州市某区教育局请求出具涉案住宅 加建电梯的同意函，广州市某区教育局未予回复。2018年5月29日，广州市 某区国土资源和规划局向何某某等业主作出《关于涉案住宅楼增设电梯信访事 项的复函》称：“……根据区信访局转来的信访材料反映，你们已对设计方案 进行修改，不涉及名某幼儿园权属用地范围。下一步你们可向我局提出上述住 宅楼增设电梯规划报建申请，我局将依法依规进行办理。”2020年7月2日， 某市规自局对何某某等人提起的增设电梯申请再次作出被诉不予许可决定，认 为：一、送审方案拟拆除首层大堂玻璃建设出入口并在东面新建1.5米高围蔽 墙、玻璃窗及电梯井等工程，占用幼儿园活动场地及功能用房，影响幼儿园教 学环境及教学安全，根据《民法通则》等有关规定，请你们先行取得区教育部 门和幼儿园的书面同意意见。”何某某等三人不服，提起本案诉讼。2022年6 月8日，广州铁路运输中级法院对涉案工程规划现场及楼宇周边情况实地勘察， 幼儿园位于涉案小区××阁组团楼宇首层及楼宇组团之间的空地，四周实施了围 蔽。涉案加装电梯工程入口位于××阁南座楼梯入口，电梯紧贴在本栋楼宇步梯
旁一自然形成的1.5米宽内陷凹槽，电梯落地位置位于由幼儿园围蔽的宽约3 米、长约10米的独立露天空地的一角，该空地不属于幼儿园教学或学生活动场 所，实际用于堆放杂物，幼儿园进出该围蔽空间有专用门，楼宇住户以墙相隔， 无法进入。
三、行政许可 105
【案件焦点】
增设电梯需使用业主与小区公建幼儿园实际占用的共有土地的，是否需要 取得幼儿园的书面同意。
【法院裁判要旨】
广州铁路运输法院经审理认为：幼儿园和业主的房地产证用地面积记载的 数据一致显示，首层用地属于幼儿园和业主共同所有，增设电梯占用的土地属 于共同所有的土地，那么是否需要征求使用人幼儿园的同意?首先，涉案住宅 楼四面建筑轮廓线均为实线，业主在规划功能和客观现实上均不具有使用位于 幼儿园用房“左右”室外地的条件，业主需要改变规划、打通与幼儿园相隔的 墙体才能进入该室外地；其次，修建性详细规划图和幼儿园的首层平面图显示， 幼儿园用房的“左右”室外地的使用功能属于幼儿园，规划图纸在功能上明确 区分了住宅与幼儿园的范围；最后，幼儿园实际占有并长期使用该场地。因此， 何某某等三人欲使用幼儿园用房“左右”室外地应当取得广州市某区教育局同 意。在加装电梯申请的过程中，业主与幼儿园就使用幼儿园用房“左右”室外 地的一角进行协商，没有达成一致意见，广州市天河区教育局明确发函表示反 对，认为影响幼儿园教学环境及教学安全，双方存在争议。在此情形下，某市 规自局认为根据原《中华人民共和国民法通则》第八十三条、《广州市既有住
宅增设电梯办法》第十条第三款的有关规定，何某某等人应当取得该场地的使 用人广州市某区教育局的同意，符合法律规定。
广州铁路运输法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规 定，判决如下：
驳回原告何某某、胡某某、雷某的诉讼请求。
何某某、胡某某、雷某不服一审判决，提起上诉。广州铁路运输中级法院 经审理认为：关于涉案增设电梯工程是否占用幼儿园权属面积的问题。根据涉 案住户、幼儿园的产权证及相关楼宇片区的规划文件，结合现场勘察情况，本 案没有证据证明涉案增设电梯工程占用幼儿园专有建筑面积，权属登记中亦未 区分每栋楼宇及幼儿园各自占用土地面积及范围，住户业主及幼儿园对××阁楼
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宇组团2980.12m²土地是共用关系。幼儿园依照《复文》关于“幼儿园建筑面 积1500m²前后绿地属幼儿园使用”相关表述所取得使用权的用地四至范围并 不明确，且与不动产登记的权属证书记载情况不符。幼儿园现状用地大致范围 由历史形成，因涉案电梯加建用地引发住户与公建配套幼儿园业主方较大争议， 并可能在今后其他楼栋电梯加装申请中继续引发矛盾。经比对图纸及现场勘察， 上诉人第二次提交的电梯增设设计方案对其电梯修建位置进行了修改，被上诉 人2018年亦曾作出修改后的增设电梯方案不涉及幼儿园权属用地范围的复函意 见。综上，根据本案现有证据，涉案电梯工程是否占用了幼儿园的权属用地尚 不明确，被上诉人不予许可的第一项理由不能成立，其适用《广州市既有住宅 增设电梯办法》第十条的规定，作出不予行政许可决定的事实不清，依据 不足。
关于楼宇住宅业主与公建配套幼儿园之间对于共用面积如何合理使用的问 题。涉案小区在20世纪80年代设计规划，小区配建的幼儿园多年来为小区业 主提供服务，小区业主也在共有用地上为幼儿园的教学活动场地提供便利条件， 相邻各方和谐共处多年。近年来，由于部分楼宇设计老旧，人民政府鼓励旧有 住宅加装电梯工程，尽量满足人民群众改善人居环境的迫切需求。在涉案业主 共用面积尚不能明确区分界定的情况下，涉案电梯加装工程设计应当尽量避免 对幼儿园教学活动及安全保障造成影响，幼儿园业主方也应在确保其教学及安 全保障需要的情况下，在实际使用的共用面积范围内，为相邻住宅业主的电梯 加装工程提供方便。同时，属地政府及相关主管部门应加强协调，各方共同努 力减少邻里矛盾，和谐共处。
广州铁路运输中级法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第 一款第二项之规定，判决如下：
一 、撤销广州铁路运输法院(2021)粤7101行初156号行政判决； 二 、撤销某市规自局《不予行政许可决定书》;
三 、某市规自局在本判决生效之日起60日内对何某某、胡某某、雷某申请 涉案住宅楼增设电梯工程建设规划许可的事项重新作出处理。
三、行政许可 107
【法官后语】
本案系一起既有住宅增设电梯建设工程规划许可案。本案涉及的法律问题 主要是：(1)涉案增设电梯工程是否应当取得实际占用该土地的权利人的书面 同意；(2)共有土地合理使用的界定问题。
一、本案既有住宅增设电梯工程依法不需要取得实际占用该土地的权利人 的书面同意
《中华人民共和国民法典》第三百条规定：“共有人按照约定管理不动产或者 动产没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务。”《广州市既 有住宅增设电梯办法》(2021年8月已经失效)第十条第三款规定，既有住宅增 设电梯用地超出权属范围的，应当要求增设电梯申请人取得相关土地使用权人的 书面同意意见。本案中，二审法院根据涉案住户、幼儿园的产权证及相关楼宇片 区的规划文件等证据材料，结合现场勘察情况，查明涉案住宅及幼儿园产权证的 权属登记并未区分每栋楼宇及幼儿园各自占用土地面积及范围，住户业主及幼儿 园对x×阁楼宇组团2980.12m²土地是共用关系。幼儿园依照1989年批文取得前后 绿地使用权益，但相关表述的用地四至范围并不明确，且与不动产登记的权属证 书记载情况不符。因此，涉案增设电梯所占用土地并未占用幼儿园专属面积，涉 案住宅及幼儿园权属登记专有面积范围以外的土地只能作为共有土地认定，相关 权利人都有管理及使用权益。规划部门以此为由作出不予行政许可决定的事实不 清，依据不足，二审撤销涉案《不予行政许可决定书》,于法有据。
二、司法实践中对于合理使用共有土地的界定问题
一般而言，老旧小区因原设计规划原因，增设电梯往往需要占用小区(楼 栋)的共有面积，规划部门不予许可的理由之一为增设电梯工程没有得到共有 土地实际使用人的书面同意。关于本梯住户增设电梯是否需要取得小区其他共 有土地权属人的书面同意，在审判实践中存在不同认识，争议焦点主要是土地 共有部分含义和具体范围的界定。例如，根据共有产生的原因可分为法定共有 和约定共有；根据共有的客体是财产还是权利可分为一般共有和准共有；根据 共有人的范围，可分为小区内全体业主的共有、某一栋建筑物内全体业主的共
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有、特定单元或者特定几个业主的共有。
例如，有的法院认为，封闭管理的建筑区划小区内，各栋建筑单元所占土 地及道路、绿化带等公共区域土地的使用权为小区全体业主共同所有。住宅楼 加装电梯一方面涉及本座(栋)建筑单元的业主对该建筑物共有部分的共有权 利，另一方面涉及小区全体业主对该建筑区划内土地的共有权利，需经过小区 全体业主表决通过方可许可。①也有的法院认为，即便是同一栋商住综合楼宇， 商业及住宅部分具有独立出入口及使用功能，在领取房地产权证之后，土地使 用权即应当为各部分房屋所有权人区分共有，住宅部分房屋所有权人使用共有 土地增设电梯，不会对商业部分房屋的使用造成实际影响，无须取得商业部分 业主同意。②
本案所涉用地情况有别于上述案件，即住宅小区业主共有土地基于历史原 因，经过一定的批准程序，实际上由小区其中一个公建配套幼儿园使用多年， 公建配套业主并非增设电梯所需用地的登记使用权人，但小区住宅业主多年来 对于公建幼儿园使用共有土地持包容态度。
关于共有土地合理使用的界定问题，本案判决主要考虑以下三个因素：一 是最密切联系原则，涉案增设电梯设计紧贴在本栋住宅楼宇步梯旁一自然形成 的1.5米宽内陷凹槽，电梯建成后与本栋住宅楼宇浑然一体，电梯用地与住宅 楼宇占地形成最紧密的联系，该部分土地由住宅楼栋业主使用的社会效益最大； 二是对相邻土地使用人的影响最小，电梯摆放及尺寸设计方案几经修改，采用 了现有条件下最为克制的小尺寸电梯，落地位置在幼儿园露天堆放杂物空地一 角，具有独立出入口，基本上不影响幼儿园的教学秩序及安全防护；三是增设 电梯工程对住宅业主具有重大利益，既有住宅增设电梯符合国家政策和地方政 府的具体要求。
三、法院应当依法支持老旧小区增设电梯工程规划许可民生工程
本案二审法院通过实地调查了解案情，现场听取各方意见，考虑共有土
① 广东省佛山市中级人民法院(2017)粤06行终602号行政判决书。
② 广州铁路运输中级法院(2019)粤71行终1042号行政判决书。
三、行政许可 109
地的历史情况及使用现状，综合平衡各方利益。由于历史原因，老旧小区业 主登记共用土地的使用情况复杂，在一审法院查勘现场的基础上，承办法官 再次组织现场勘查和走访，根据相关方补充提交的图纸资料进行现场对照核 实，实地考察梯井拟占用位置的现状，确认了梯井所在位置属于业主与幼儿 园共用土地性质，审慎得出了增设电梯应未侵占幼儿园的专属面积，基本上 排除增设电梯用地对幼儿园的教学环境和安全秩序产生重大影响情况下，作 出二审改判判决，判令行政机关对于住宅业主增设电梯许可申请重新作出处 理。同时，倡导属地政府及相关主管部门充分发挥行政协调能力，尽力促进 化解矛盾，尽量满足人民群众改善人居环境的迫切需求，让各方邻里关系得 以修复。
编写人：广州铁路运输中级法院彭铁文庄惠平
