市政府诉新能源公司等生态环境损害赔偿案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省高级人民法院(2022)苏民终1606号民事裁定书 2.案由：生态环境损害赔偿纠纷
3.当事人
原告(被上诉人):市政府
被告(上诉人):新能源公司
被告：李某、朱某、王甲、袁某、曹某、王乙、麻某、梁某、孙某、任某、 庞某、刘某
【基本案情】
2013年9月，县政府、县城管局与新能源公司签订了垃圾焚烧发电项目的 特许经营权协议。后新能源公司投产利用循环流化床焚烧炉混烧生活垃圾和秸 秆等生物质进行发电，在发电过程中会产生危险废物飞灰。2017年12月，经 县环保局、公安局查实，新能源公司和李某等12人违反国家规定，非法倾倒、 填埋处置焚烧垃圾产生的飞灰，构成污染环境罪并受到刑事处罚。生效刑事裁 判文书认定：自2017年4月、5月起，新能源公司及李某等12人分别多次参与

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组织、安排、实施转运、倾倒、填埋等非法处置飞灰共计6750吨，经有关部门 认定，新能源公司混烧生活垃圾和秸秆等生物质发电过程中产生的飞灰是危险 废物，危险特性为毒性 (T) 。 案发后，县政府及时组织县城管局等部门对涉案 6750吨飞灰进行了无害化处置。李某向公安机关退缴违法所得人民币200万元 并积极筹集环境修复费1277.8525万元，用于赔偿县政府治理修复环境的必要 支出。法院以污染环境罪判处李某等12人各承担刑事责任。
梁某原为新能源公司飞灰固化处理工人，后以某焚烧残渣治理中心(个体 工商户)名义直接承包新能源公司飞灰固化处理工作，其在非法处理飞灰中， 接受新能源公司相关人员的安排，由其联系车辆和人工，其从每一运输车辆中 赚200元。
2019年1月23日、31日，县城管局、县环保局与新能源公司就案涉生态 环境损害赔偿进行两轮磋商，未达成一致意见。
2020年11月，经相关机构出具的《司法鉴定意见书》鉴定本次生态环境 损害费用为8729.069424万元，其中，受污染土壤和地下水恢复费用 2299.58782万元；应急处置费即污染物清挖等其他应急费6302.981604万元； 事务性费用即环境损害鉴定评估费126.5万元。
2021年10月11日，法院登报公告开庭，市政府缴纳公告费300元。
因新能源公司无力偿还债务，经案外债权人申请，法院裁定受理对新能源 公司的破产清算申请，并指定破产管理人。法院向市政府告知其向新能源公司 主张给付之诉应当变更为债权确认之诉。后经核算，市政府最终诉讼请求标的 为7646.83942万元。
【案件焦点】
1.市政府作为原告提起本案的诉讼，是否符合法律规定；2.本案是否应 当中止审理；3.市政府主张的生态环境损害赔偿项目、费用如何认定，是否 有事实和法律法规依据；4.生态环境损害赔偿责任承担主体如何确定、如何 承担。

二、环境资源纠纷 219

【法院裁判要旨】
江苏省徐州市中级人民法院经审理认为 一 、关于原告主体资格
新能源公司和李某等12人违反国家规定，非法处置危险废物数百吨以上， 污染环境后果特别严重，造成生态环境损害数额超过千万元，因造成的污染环 境损失赔偿，县政府相关职能部门与新能源公司有关负责人进行两轮磋商，未 能就赔偿问题达成一致，生态环境损害行为地、损害结果地均发生在市政府辖 区内，磋商主体县政府相关职能部门、县政府、市政府等均可以作为原告提起 本案诉讼。市政府作为原告提起本案的生态环境损害赔偿诉讼符合《最高人民 法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条第一款第一 项、第三项规定。
二 、关于生态环境损害赔偿项目、费用
首先，《中华人民共和国民法总则》第一百八十七条规定：民事主体因同 一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责 任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责 任。新能源公司利用循环流化床焚烧炉混烧生活垃圾和秸秆等生物质进行发电 产生的飞灰，系危险废物，新能源公司和李某等12人在明知的情况下，为节约 费用支出，无任何防护措施在土地上进行倾倒、填埋等处置，经生态环境损害 确认司法鉴定评估，非法倾倒、填埋的飞灰对填埋场周边土壤、地下水等构成 污染且污染源与飞灰废物存在因果关系，其造成事实上的严重环境污染事件， 刑事判决已予以认定，新能源公司和李某等12人在承担刑事责任后仍应当承担 生态环境损害民事赔偿责任。市政府主张新能源公司与李某等12人应承担赔偿
项目为飞灰处置费、生态环境修复费、环境损害鉴定评估费，该主张的赔偿项 目符合《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》 第十一条、第十四条规定，法院予以确认。
(一)飞灰处置费
1. 已填埋飞灰应急处置清挖清运、固化稳定化处理、填处置、土方回填等



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产生的费用。生效刑事判决认定李某等12人倾倒、填埋、处置飞灰数量本质相 当于是“净飞灰”数量，而倾倒、填埋、处置飞灰后，会出现飞灰在土壤中扩 散、吸湿等增量问题，飞灰作为建筑原料掺合因不可分离也存在增量问题，应 急处置清挖清运飞灰存在扩散、掺合其他物质，即实质清挖清运的是“飞灰混 合物”。应急处置清挖清运飞灰数量(飞灰混合物)大于李某等12人倾倒、填 埋、处置飞灰(净飞灰)数量在情理之中。清挖清运飞灰数量经过现场过磅， 认定处置飞灰的数量为14.7757万吨。飞灰正常处置与构成环境污染的飞灰处 置工序不同、工作量不同、难度亦不同，后者处置产生的费用显然要大于前者。 因涉案环境污染事件具有紧迫性，县处置行政职能部门未按严格的招投标程序 而是通过市场调查询价的方式选择飞灰应急处置单位并无不妥，418元/吨飞灰 应急处置费标准，是诸多单位报价最低的，也处于专家鉴定人认为飞灰应急处 置费300～600元/吨区间标准范围内，故认定已填埋飞灰应急处置费用为
6176.2426万元。处置飞灰产生的飞灰覆盖费用、审计费、监理费、效果评估 报告编制费、样品测试费等也经审查后予以相应支持，飞灰处置费总额为 6317.3426万元。
2.库存飞灰转运、填埋场打堆、封存费用。该笔费用系县政府职能部门县 城管局对新能源公司已初步处置的库存飞灰后续工作的处理，库存飞灰并未产 生非法倾倒、填埋造成环境污染问题，因此不属于环境污染产生的赔偿费用， 且该处置不具有明显的应急处置特性，不应确认为市政府主张的环境损害赔偿 费用中，该笔费用权利人可另行主张。
3.飞灰覆盖费用。对飞灰进行高密度聚乙烯 (HDPE) 土工膜铺设、雨污 分流等对2.8万平方米场地飞灰完成覆盖施工，是飞灰去污染处置的一道技术 工序，按10.64元/平方米合同单价计算收取工程价款为29.8万元，予以确认。
4.审计费。涉案会计所按协议完成了审计并计费13.5万元。该审计包括 被告非法填埋飞灰期间的账目往来，能帮助分析新能源公司合法与非法处置飞 灰情况下的费用支出，系清算新能源公司生态环境损害赔偿责任的必要、合理 支出，予以确认。

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5.监理费。咨询公司与县城管局签订《建设工程监理合同》,监理新能源 公司飞灰处理应急项目，产生方案编制费、监理人员驻场费、交通费等监理技 术服务费共计46万元，系生态环境损害赔偿费用合理支出，予以确认。
6.效果评估报告编制费、样品测试费，系对科技公司固化稳定化处理后的 飞灰是否达标进行检测评估的费用，共计51.8万元，系生态环境损害赔偿费用 合理支出，予以确认。
综上，新能源公司和李某等12人应承担的飞灰处置费总额为6317.3426 万元。
(二)生态环境修复费
县城管局委托某大环规院进行损害评估。某大环规院具有相应的资质，鉴 定人员持有合法的司法鉴定人执业证，受县生态环境局委托出具《某大环规院 司法鉴定意见书》,鉴定本次修复费2299.58782万元，系符合《最高人民法院 关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十二条规定的合理费 用，予以确认。
李某代为新能源公司筹集环境修复赔偿金1277.8525万元，已缴纳收缴国 库，可从市政府主张的污染环境损失赔偿诉讼标的中予以扣减。
综上，最终认定本案中市政府主张的生态环境损失赔偿总额为7465.57792 万元。
三 、关于生态环境损害赔偿责任承担主体
本案中，李某、朱某、王甲、袁某、曹某、王乙、麻某作为新能源公司的 主要负责人、分管负责人、项目负责人，行使的是公司管理权，非法处置公司 生产的飞灰，目的是为公司节约飞灰处置费用，提高公司利润，其非法行为本 质上是公司受益，系职务行为，现有证据不能证明上述责任人实施非法处置飞 灰是单独行为或获取了额外利益，故上述直接责任人造成的案涉环境污染损害 赔偿责任应由新能源公司承担。新能源公司承担民事责任后，依照法律或者公 司章程规定，如上述直接责任人有过错的，新能源公司可以依法予以追偿。
孙某、庞某、刘某承包新能源公司土建工程，任某作为挖掘机驾驶员，均



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接受新能源公司指令，自身不是按其独立意志进行作业，实质上是执行新能源 公司承包之外的临时工作任务，形成事实上的劳务关系，取得的也是正常劳务 报酬，且没有证据证明其因此额外收益。据此，其环境污染损害赔偿责任应由 用人单位新能源公司承担。
梁某成立某焚烧残渣治理中心，与新能源公司签订合同，约定了飞灰处置 的方式、方法。在非法处理飞灰中，未按合同约定的要求处置飞灰，根据相互 印证的证据能够证明梁某虽是接受新能源公司的安排，但其存在从安排的车辆 中每晚每辆赚取200元等利益的事实，系在案涉生态环境污染损害事件中谋取 了个人利益，且在飞灰非法处置过程中，与新能源公司意思紧密联络，积极帮 助作为，非法处置行为互为知晓，已构成共同侵权。梁某作为个体工商户没有 分离的独立人格，不能免除其民事责任，应当在其实施行为范围内与新能源公 司承担生态环境污染损害赔偿连带责任。对于梁某生态环境污染损害赔偿责任 承担需结合其参与非法倾倒、填埋“净飞灰”数量与清挖、清运、处置“混合 飞灰”增量系数计量，结合处置飞灰总费用与每吨飞灰处置成本计算。经审查 认定，梁某参与处置飞灰六次，非法倾倒、填埋“净飞灰”数量为6250吨 梁某非法倾倒、填埋“净飞灰”数量为6250吨，按系数折算“混合飞灰”数 量为136812吨。前述认定的处置飞灰环境污染赔偿总额为7465.57792万元， 分摊至每吨“混合飞灰”处置费用为0.050526万元。新能源公司承担全部环 境污染赔偿责任，为7465.57792万元。梁某承担环境污染连带赔偿责任计算为
6912.56万元。
四 、其他问题
(一)本案是否应当中止审理的问题
首先，《中华人民共和国企业破产法》第二十条规定中止与接手，原因是 在人民法院受理破产申请后，由于债务人被依法剥夺了管理和处分财产的权利 由其继续参与有关的民事诉讼或仲裁程序已经不可能，破产管理人接手相关诉 讼或仲裁，目的是更有利于维护债权人和债务人的合法权益。而本案中，生态 环境损害赔偿诉讼是新能源公司、梁某承担刑事责任后后续附带民事责任，其

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生态环境损害的客体是社会公共利益，具有公共行政的属性，生态环境损害赔 偿诉讼由行政机关、部门、机构或其指定的机构提起的制度设计，体现了公共 行政属性，债务人具有行政属性的诉讼可不受该破产程序法条的拘束；其次， 破产管理人已被指定(指定日期至开庭日期已满25日),法律虽未规定管理人 自被指定后接管债务人财产的期限，但其应当尽到勤勉接管债务人财产的义务， 法院认为自指定管理人25日后可以进行审理；最后，本案系公告开庭送达。综 合本案实际情况，本案不中止审理。
(二)新能源公司进入破产清算程序后，对市政府给付之诉的影响问题
根据《中华人民共和国企业破产法》第十六条规定，人民法院受理破产 后，已经受理而尚未终结的以债务人为被告的债权给付之诉，应当变更为债权 确认之诉。法院在本案审理过程中，已向市政府告知其向新能源公司主张给付 之诉应当变更为债权确认之诉。市政府对新能源公司主张环境污染赔偿给付之 诉，法院依法以确认之诉予以判决。市政府对自然人的诉请，不作类型变更， 仍按市政府的诉讼请求类型性质予以判决。
(三)诉讼费用等的负担问题
参照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的 解释》第二十二条第一款第三项、第三十三条规定，市政府主张新能源公司、 梁某应承担案件受理费、公告费等各项诉讼费用，于法有据，且，市政府诉新 能源公司等环境污染赔偿，具有公益性质，新能源公司、梁某单方承担诉讼费 计算基数限于法院判决其败诉承担的赔偿金额。据此，本案最终确定的诉讼标 的即新能源公司、梁某应承担的环境污染赔偿数额为7465.57792万元，计算案 件受理费为41.5079万元，另公告费300元，应由新能源公司、梁某负担。考 虑到新能源公司和梁某共同负担不利于执行，依法确定由承担环境污染赔偿责 任的两个主体按连带赔偿责任比例分配负担，即新能源公司负担21.63万元、 梁某负担19.9079万元。
综上，新能源公司、梁某违反法律法规，非法倾倒、填埋的危险废物飞灰 造成环境污染，应当在其实施行为范围内承担生态环境污染损害赔偿责任。被



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告李某、朱某、王甲、袁某、曹某、王乙、麻某、孙某、任某、庞某、刘某不 承担连带赔偿责任。
江苏省徐州市中级人民法院依照《中华人民共和国环境保护法》第六条第 三款、第六十四条，《中华人民共和国民法总则》第五十四条、第五十六条、 第六十条、第六十一条、第六十二条、第一百八十七条，《中华人民共和国民 法典》第一千一百六十八条，《中华人民共和国侵权责任法》第三十四条、第 三十五条、第六十五条，《中华人民共和国人民陪审员法》第十四条、第十六 条第一款第三项，《最高人民法院关于审理生态环境环境损害赔偿案件的若干 规定(试行)》第一条第一款第一项和第三项、第三条、第四条、第八条、第 九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第二十二条， 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第 二十二条第一款第三项、第三十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第十五 条、第五十五条、第六十四条、第七十八条、第七十九条、第一百四十二条、 第二百六十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解 释》第九十条、第一百二十二条、第一百二十三条规定，裁定：
一 、确认市政府在新能源公司享有破产债权(环境污染损害赔偿金) 7465.57792万元；
二、梁某于判决生效之日起三十日内向市政府支付上述环境污染损害赔偿 金中的6912.56万元，并与新能源公司承担连带赔偿责任；
三、驳回市政府的其他诉讼请求。
新能源公司不服一审判决，提起上诉，但未在法定期限内缴纳上诉案件受 理费，经催缴后仍未缴纳。
江苏省高级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十七条 第一款第十一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的 解释》第三百一十八条规定，裁定：
按新能源公司自动撤回上诉处理。一审判决自本裁定书送达之日起发生法 律效力。

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【法官后语】
利用循环流化床焚烧炉混烧生活垃圾和秸秆等生物质进行发电，是减少环 境污染、提高能源使用效率的有效方式，是解决电力能源紧张的重要途径，是 增加群众收入的新的尝试，具有较好的经济、生态和社会效益，既是一种变废 为宝的新能源，又是极具开发利用价值的绿色可再生资源。但是在焚烧垃圾发 电过程中，会产生危险废物飞灰，一旦处置不当，则会对空气、水、土壤等产 生新的环境污染，并造成生态环境损害的严重后果，损害社会公共利益。生态 环境损害往往损害的是生态环境介质或者生态环境系统，危害的是国家利益或 者社会公共利益，与传统的侵权具有一定的差异，因此，生态环境损害往往是 由法律规定的组织或者国家授权的机关以公益诉讼或者生态环境损害诉讼的方 式提起诉讼。本案作为生态环境损害赔偿诉讼，是由政府向生态环境损害主体 向致害人索赔的诉讼方式，关于如何认定诉讼主体资格、污染物数量、责任承 担主体等问题，也是司法审判值得研究探讨的重点问题。
一、生态环境损害赔偿诉讼的原告主体资格的认定
《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第 一条规定，市地级人民政府在发生较大、重大、特别重大突发环境事件或其他 严重影响生态环境后果等情况下，与造成生态环境损害的自然人、法人或者其 他组织经磋商米达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损 害赔偿诉讼。新能源公司和李某等12人违反了国家规定，明知焚烧垃圾产生的 飞灰是危险废物，还在无任何防护措施的土地内进行非法倾倒、填埋飞灰数量 巨大，给地方生态环境造成巨大损害，严重危及人民群众生命健康安全，属于 “发生其他严重影响生态环境后果”,在与造成生态环境损害的主体经磋商未达 成一致后，市政府是行为发生所在地的市地级政府，自然可以作为原告提起生 态环境损害赔偿诉讼。本案是对这一条文的具体解读和实际应用。
二、污染物“飞灰”数量的认定
飞灰是属于《国家危险废物名录》中的HW18 类危险废物，具有一定的危 害性，应当按照国家规定的标准予以处置。在未按国家规定进行倾倒、填埋等

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处置的过程中，飞灰会出现在土壤中扩散、吸湿等增量问题，其作为建筑原料 掺合因不可分离也存在增量问题，而一旦发生混合，飞灰与增加物即无法实际 分离，因此在应急处置中清挖清运的“飞灰”实质上是“飞灰混合物”,清挖 清运飞灰的数量(飞灰混合物)也必然大于倾倒、填埋飞灰(净飞灰)的数 量，故应当将“飞灰混合物”认定为应急处理飞灰的数量，这样更符合生态环 境修复与污染损害赔偿的实际。需要说明的是，在《中华人民共和国刑法》 中，违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的 废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，构成污染环境罪。飞灰 是被列入国家危险废物名录中的危险废物，是构成污染环境罪要件的有毒物质， 故以“净飞灰”计算污染物数量并予以量刑。
三 、责任承担主体的认定
《中华人民共和国民法典》第一百八十七条规定：“民事主体因同一行为应当 承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担 民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。”倾倒、填 埋飞灰的违法犯罪行为不仅需要依法承担刑事责任，还要依法承担生态环境损害 赔偿民事责任，应当按照谁污染谁治理、谁破坏谁担责的原则，依法追究非法行 为人的刑事、民事法律责任。新能源公司和李某等12人已因环境侵权行为犯污染 环境罪被处以刑罚，但并不影响其承担民事责任。具体来说，其一，新能源公司 在生产过程中产生危险废物飞灰，其将飞灰交由不具备危险废物处置资质的企业或 者个人进行处置造成污染，违反了国家规定，该行为与造成生态环境损害的结果之 间具有因果关系，是其作为生产经营者要对危险废物污染环境承担生态环境损害责 任的前提条件；其二，李某等12人根据新能源公司的职务行为或为其提供劳务的， 自身不具有按其独立意志且没有额外受益，其损害赔偿后果应由新能源公司承担； 其三，梁某虽是接受新能源公司的安排，但在案涉生态环境污染损害事件中谋取了 个人利益，且与新能源公司意思紧密联络，不仅对非法处置行为知晓，还积极提供 帮助作为，为产生、扩大污染提供了条件，构成共同侵权，也应承担相应责任。
编写人：江苏省徐州市中级人民法院 刁国民 王昌奇