——梁某某诉某居委会物权保护案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广东省广州市中级人民法院(2016)粤01民终16457号民事判决书
2.案由：物权保护纠纷 3.当事人
原告(被上诉人、再审申请人):梁某某
被告(上诉人、再审被申请人):某居委会

【基本案情】
2004年1月，根据上级部门接收公建配套的指示以及某小区开发商广州甲 某房产发展有限公司(以下简称甲某公司)的安排，某居委会使用广州市天河

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区黄埔大道某路19号房产作为办公地点，至今未变更。此后，某社区妇女联合 会、工会联合会、人民调解委员、党支部委员会、“星光老人之家”、社区警务 室陆续入驻案涉房屋。
2012年1月5日，梁某某通过广东省茂名市茂港区人民法院执行裁定取得 案涉房屋所有权。上述裁定认定梁某某与甲某公司自愿达成以物抵债协议，将 某路19号作价806280元抵偿部分债务本金等，裁定案涉房屋的所有权等归梁 某某所有。1月6日，广东省茂名市茂港区人民法院向房管局出具《协助执行 通知书》执行上述裁定。2012年3月15日，梁某某办理《房地产权证》记载： 房屋所有权取得方式为判决，建筑面积、套内建筑面积均为201.57平方米，城 市规划用途为综合商场。2012年梁某某通过“不交吉”的方式取得案涉房屋， 且知悉案涉房屋一直由某居委会使用。
2015年8月21日，梁某某诉请法院判令：某居委会腾退占用的某路19号 房屋，并向其偿付房屋使用费(自2012年3月16日起至腾退之日，按每月每 平方米150元计，使用费按评估确定)。某居委会辩称：不同意梁某某诉讼请 求。第一，自2004年起案涉房屋就陆续作为某社区居民服务机构、公益活动场 地和警务安保场地，一直开展非营利性的群众服务和社区公益活动，房屋的公 建配套性质和公益使用用途早已形成并固定，某居委会占有、使用案涉房屋具 有合法性、正当性。第二，案涉房屋的使用用途变更、产权变更明显存在瑕疵， 梁某某取得产权登记时知晓或应当知晓房屋的使用现状和用途，且在本案诉讼 之前，某居委会从未收到房管部门、司法部门的通知或异议。第三，若梁某某 强行要求腾退案涉房屋，将导致某社区辖区内的居民无法继续享有公建配套服 务及设施，严重侵害社区居民的合法权益。
经法院向市国土资源和规划委员会、区国土资源局发函查询，其复函称：某 路19号经原市规划局1994年核发《建设工程规划许可证》批准建设、1996年验 收合格并投入使用；规划报建单位为甲某公司，报建图首层公建配套有居委会、 文化站用房；某路19号所在小区未查到其他居委用房，也查无相关的变更使用性 质的申请审批记录；此外，2000年7月21日，市规划局曾以建筑设计不符合经批



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准的规划和使用功能布局要求，应在首层保留邮电所、居委会和文化站等公建配 套项目等原因暂不同意甲某公司报建的首层室内装修改间隔工程。
经查，规划报建图首层平面图显示的“居委、文化站”并非案涉房屋所在 位置，比对市档案馆出具的某路11-29号房地产分户图显示：居委会、文化站 用房位置与某路29号、某路29-1号、某路17-3号、某路17-4号位置一致。 相应的房屋档案资料显示：上述房屋均登记在案外人名下，使用性质均为商铺。 为查明上述房屋使用性质为何是商铺而非居委用房，法院再次向区国土资源局 发函查询，其复函称：甲某公司1998年办理某小区(自编11-13栋)的初始 登记，产权登记地某路11-29号(单号),并依据规划报建文件册记“首层为 商业及公建配套(邮电局，居委会，理发店，储蓄所)”;2001年申请增加17 之1-17之4、19之1-19之5、23之1、25之1-25之4、29之1号商铺为门 牌；2001年将某路29号、29-1号、17-3号、17-4号首层以使用性质为商业 出售在原市房地产交易所办理合同备案，与购房人持交易鉴定证明在原市房地 产登记所办理房地产证。
【案件焦点】
对于梁某某请求某居委会交付房屋的主张应否予以支持。
【法院裁判要旨】
广东省广州市天河区人民法院经审理认为：《中华人民共和国物权法》第 十六条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。案涉房屋的《房地产权 证》等材料记载：案涉房屋的权属人为梁某某，登记时间为2012年3月15日， 城市规划用途为综合商场等。据此，可认定梁某某为案涉房屋的所有权人，案 涉房屋的规划用途为综合商场。某居委会抗辩提交的证据均无法证明其为案涉 房屋的权属人以及案涉房屋的规划用途为居委用房，且区国土资源局出具的复 函亦明确案涉房屋的规划使用功能并非居委用房，法院不予采纳。《中华人民 共和国物权法》第三十四条规定，无权占有不动产或者动产的，权利人可以请 求返还原物。梁某某为案涉房屋的所有权人，某居委会未经梁某某同意使用案



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涉房屋，梁某某根据上述法律规定诉请某居委会将案涉房屋腾退给梁某某使用， 具有事实和法律依据，依法予以支持。鉴于某居委会需要另找房屋办公，其腾 退案涉房屋需要一定时间，结合本案案情，法院酌情认定某居委会须于判决发 生法律效力之日起十个月内将案涉房屋腾退给梁某某使用。
广东省广州市天河区人民法院依照《中华人民共和国物权法》第十六条、 第三十四条、第三十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款 规定，判决如下：
一 、某居委会于判决发生法律效力之日起十个月内，向梁某某腾退并交还 某路19号房屋；
二 、某居委会于判决发生法律效力之日起十日内，向梁某某支付上述房屋 自2012年3月16日起至判决发生法律效力之日止期间的占有使用费；
三 、某居委会于判决发生法律效力之日的次日起分期按月于每月最后一日 前，向梁某某支付判决发生法律效力之日的次日起至实际交还上述房屋之日期 间的占有使用费。
某居委会不服一审判决，提起上诉。
广东省广州市中级人民法院经审理认为：《广州市房地产开发项目配套公 共服务设施建设移交管理规定》①第七条规定，开发企业应当按照规划设计条 件规定的种类、规模、设施要求等设置标准和经城乡规划行政主管部门批准的 修建性详细规划核定的位置进行配套设施建设。未经城乡规划行政主管部门批 准，开发企业不得擅自缩减或修改配套设施项目、规模，不得擅自改变配套设 施的位置。确需变更的，应当按《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定执 行。第十一条规定，社区居委会等行政管理设施，开发企业应当无偿移交给归 口管理部门使用、管理。本案中，根据行政主管机关的复函显示，案涉小区房 屋所在的首层公建配套设有居委用房，而该小区并未查到其他居委用房，也查 无相关变更使用性质的申请审批记录。因此，参照上述规范性文件规定，甲某 公司作为案涉小区的房地产开发企业，于2004年将案涉房屋作为居委用房无偿

① 该文件已失效，下文不再提示。



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移交某居委会使用、管理后，甲某公司已无权再对该房屋行使处分权。某居委 会接收和使用、管理案涉房屋的权益具有合法依据，系出于为某社区居民服务 的公益目的，且已实际使用多年，应优先保护。甲某公司又于2011年以明显低 于市场价的价格与梁某某就案涉房屋达成以物抵债协议，具有明显恶意；梁某 某明知案涉房屋为某居委会办公用房，也具有过错。鉴于梁某某与甲某公司达 成以物抵债协议的时间后于某居委会接收、使用房屋的时间，且梁某某与甲某 公司达成以物抵债协议时明知案涉房屋系某居委会办公用房，据此，梁某某主 张某居委会腾退房屋以及支付房屋使用费，不应予以支持。
广东省广州市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七 十条第一款第二项规定，作出如下判决：
一 、撤销一审民事判决；
二 、驳回梁某某的全部诉讼请求
梁某某不服，申请再审，广东省高级人民法院裁定驳回其再审申请。

【法官后语】
随着市场经济的发展，从近十年司法实践来看，以物抵债和虚假诉讼如影 随形，密不可分。虚假诉讼和恶意以物抵债不仅侵犯了他人的合法权益，还严 重损害了人民法院的公信力，扰乱了正常的审判执行秩序。本案纠纷的产生源 自当事人在执行程序中将公建配套设施以物抵债，并利用法院裁决的形式办理 了产权过户，法院在面对物权公示效力的情况下，如何解决和处理物权行使与 具有社会公共利益属性的使用权之间的冲突和对抗，以下结合本案争议焦点进 行探讨。
一、开发商是否有权处分小区的公建配套设施
(一)公建配套设施的范围及性质界定
明确何谓公建配套设施，是厘清开发商是否享有处分权的前提。公建配套 设施，是指根据城市规划或者国有土地使用权出让合同的要求，开发建设单位 按照国家及地方有关规定在住宅区土地范围内与商品住宅配套建设的、与小区 人口规模相适应的、能满足小区全体业主物质和文化生活需要的公共服务设施。



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按照公建配套设施的使用功能划分，主要包括教育、医疗卫生、文化体育、行 政管理、市政公用、物业服务、商业服务等设施，其中行政管理设施包括居委 会办公用房、社区警务室等；按照公建配套设施的使用性质划分，又可以分为 经营性公建配套设施与非经营性公建配套设施。
本案中，根据规划部门的复函以及居委会、老人之家、妇联、人民调解委 员、警务室等相关机构实际使用用途的情况，可知案涉房屋属于非经营性质的 行政管理公建配套设施。
(二)公建配套设施的处分及利用原则
1.法定原则，是指法律明确规定某些公建配套设施应当无偿或者成本价移 交政府单位的或者归属小区全体业主的或者归属开发建设单位的，则应当按照 相应法律规定执行。《中华人民共和国民法典》①明确规定特定建筑区划内的公 用设施、物业服务用房由全体业主享有法定共有权。
2. 当事人约定原则，是指在相关法律没有明确规定公建配套设施需要无偿 或者成本价移交政府单位时，可以通过约定的方式明确某些公建配套设施的所 有权归属于开发建设单位，以保障开发建设单位的经济利益。
3. 谁投资谁受益原则，是指在没有法律规定和约定的情形下，根据谁投资 谁受益原则来确定某些公建配套设施的所有权归属。公建配套设施未被列入公 共建筑分摊范围或者公建配套设施成本未列入商品房建造成本的，可归开发建 设单位所有；反之，则归全体业主共有。
(三)开发商出售行政管理公建配套设施属于无权处分
就本案看，由于广州市对于本市公建配套设施的归属和使用出台了地方规 范性文件②,因此，本案争议的公建配套设施的处分和管理使用应适用法定原
① 《中华人民共和国民法典》第二百七十四条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共 有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共 绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属 于业主共有。”
② 参见《广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定》《广州市居住区 配套公共服务设施管理暂行规定》。

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则。根据《广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定》的相 关规定①,因案涉公建配套设施的性质属于非经营性的行政管理设施，因此， 开发商应将案涉房屋无偿交付居委会使用，该房屋自2004年交付居委会占有、 使用之日起，开发商已无权再对案涉房屋进行任何处分，其后开发商将案涉房 屋以房抵债的行为应认定为无权处分行为。
二 、基于恶意以物抵债取得物权的物权人不能排除公益目的的使用权
(一)物权与使用权发生冲突时，应对物权行使和取得是否损害国家利益、 社会公共利益或第三人利益进行审查
本案中，一审和二审、再审法院的主要分歧在于基于以物抵债取得物权的 物权人能否排除公益目的的使用权。 一审观点认为，梁某某基于人民法院在执 行程序中作出的以物抵债裁定书取得的物权，具有当然排除其他权利的效力。 在产权证没有撤销或变更的情况下，根据物权优先债权的原则，应当优先保护 已经取得所有权登记的物权人。二审、再审观点认为，对于合法占有在先的使 用权与登记在后的物权发生冲突时，应当对登记在后的物权取得的合法性进行 审查。在查明梁某某属于恶意取得物权登记且损害社会公共利益的情况下，其 权利不能优先于已经合法占有的使用权获得保护。笔者认为，在物权权利与占 有使用权发生冲突和对抗时，人民法院应对物权的行使和取得是否损害国家利 益、社会公共利益和他人合法权益进行审查。
第一，须审查物权行使是否存在“权利滥用”的情形。
《中华人民共和国民法典》第一百三十二条规定：“民事主休不得滥用民事 权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。”禁止权利滥用原则为 大陆法系各国民法典所确立。《中华人民共和国宪法》第五十一条规定：“中华

①《广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定》第十一条第二款规 定，中、小学等教育设施，社区卫生医疗服务中心、残疾人康复服务中心等医疗设施，派出 所等警务用房、街道办事处、社区服务中心、消防站、社区居委会等行政管理设施，垃圾压 缩站、公共厕所、环境卫生站、以及110KV 变电站和220KV 变电站等市政公用设施，开发企 业应当无偿移交给归口管理部门使用、管理(具体接收单位见附件);其中110KV 变电站、 220KV变电站等供电用房，可由开发单位代征用地，移交给供电专业管理部门组织建设。



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人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的 利益和其他公民的合法的自由和权利。”这是《中华人民共和国民法典》规定 禁止权利滥用原则在立法上的根据。权利滥用须符合以下构成要件：(1)须有 权利的存在。(2)须权利人有与权利行使相关的行为。(3)须权利人的行为有 滥用的违法性，造成损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的后果。 (4)权利人具有主观过错。①本案中，从公建配套设施的使用性质看，其主要 是服务于社会公共管理之用，属于具有社会公共利益的国家财产，梁某某的物 权行使损害了国家利益、社会公共利益，应给予否定性的法律评价，即其物权 权能不能产生相应的法律效果。
第二，须审查物权取得是否存在恶意串通、损害社会公共利益或第三人利 益的情形。
可参照适用《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》 关于“一房数卖”合同履行中权利保护顺位的原则规定②,虽然根据物权优先 于债权的基本原则，应当优先保护已经办理所有权登记的买受人利益，但如果 根据已经查明的案件事实，在办理所有权转移登记之前，其他买受人已经合法 占有该房屋的，办理登记的买受人清楚知悉且不能作出合理说明的，则必须慎 重注意审查登记在后的当事人之间是否存在恶意串通、损害社会公共利益或第 三人利益的情形，如果存在，该恶意办理登记的买受人，其权利不能优先于已 经合法占有该房屋的使用权人的权利。本案中，某居委会基于社会公益目的于 2004年已经合法占有使用案涉房屋多年，且系因开发商的原因未取得公建配套 设施的产权登记，而梁某某则是基于执行程序中与开发商达成的以物抵债协议 于2012年取得所有权。因此，应当对登记在后的物权变动原因，即梁某某是否 存在主观恶意、其与开发商达成的以物抵债协议的合法性进行审查。


① 参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典物权 编理解与适用》(下),人民法院出版社2020年版，第681页。
② 参见杜万华主编：《〈第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》理 解与适用》,人民法院出版社2017年版，第289—309页。



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(二)执行程序中以物抵债裁定损害社会公共利益的，应予以撤销
在法院执行过程中，当事人以达成执行和解协议、债务得到清偿为由要求 法院出具以物抵债裁定的情况十分多见。以物抵债是执行程序中一种常用的变 价方式，具体是指经申请执行人和被执行人双方同意，执行法院不经拍卖、变 卖，直接将被执行人的财产作价交申请执行人抵偿债务。根据《中华人民共和 国民法典》第二百二十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事 诉讼法〉的解释》第四百九十一条①的规定，以物抵债裁定可以直接引起物权 变动，很容易发生损害其他债权人合法权益的情形。因此，《最高人民法院关 于适用〈中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第四百九十一条规定，执行法 院不经拍卖变卖直接裁定以物抵债的，必须符合两个条件： 一是经过申请执行 人和被执行人双方同意；二是不得损害其他债权人合法权益和社会公共利益， 其目的就在于防止当事人在执行程序中恶意串通或者通过执行裁定来达到迅速 转移债务人财产，逃避债务履行的非法目的。
本案中，虽然执行法院是在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民 事诉讼法〉的解释》第四百九十一条规定施行之前，即2012年作出的以物抵 债执行裁定，但是，早在2005年1月1日施行的《最高人民法院关于人民法院 民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二条规定②中就已经确立了拍卖优先的 原则，其目的就是在于最大限度地实现财产价值，平衡申请执行人、被执行人 以及其他债权人等各方当事人的权益。《最高人民法院关于人民法院民事执行 中拍卖、变卖财产的规定》中多条内容涉及拍卖过程中进行以物抵债的具体条

① 《中华人民共和国民法典》第二百二十九条规定，因人民法院、仲裁机构的法律文书 或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收 决定等生效时发生效力。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第四百九十一条规定，拍卖成交或者依法定程序裁定以物抵债的，标的物所有权自拍卖成交 裁定或者抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移。
② 《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》(法释〔2004〕16 号)第二条规定：“人民法院对查封、扣押、冻结的财产进行变价处理时，应当首先采取拍卖 的方式，但法律、司法解释另有规定的除外。”《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、 变卖财产的规定》(2020修正)对该条规定予以保留。



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件，这些规定实际上已经对原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事 诉讼法〉若干问题的意见》第三百零一条①的适用作了限制，对拍卖和以物抵 债的执行方法重新进行了界定。上述规定对直接抵偿债务增加限制性条件的理 由在于，双方当事人协商以物抵债是一种私法行为，属于执行和解的一种形式， 仅在当事人之间产生约束力，因此，执行和解协议不属于法院可以执行的法律 文书，因而也就不具有强制执行效力，不能成为执行法院的执行依据。本案所 涉的以物抵债房屋在未经过拍卖、变卖程序的情况下，开发商以明显低于市场 价值的价格直接将房屋抵债给梁某某，并且在达成和解协议的时候，双方当事 人均清楚知悉存在公益目的的合法使用人。因此，双方当事人之间达成的以物 抵债协议属于恶意串通，执行法院出具的执行裁定损害了社会公共利益和他人 的合法权益，应通过执行监督程序予以撤销。
三 、延伸审判职能抓前端、治未病的探索
解决案件是“治标”,深入探究案件背后的社会问题才能“治本”。从 2015年梁某某提出本案诉讼起，双方历经了一审、二审、再审长达8年的漫长 诉讼，2022年7月19日，广东省高级人民法院经审判委员会讨论决定，驳回 梁某某的再审申请。虽然本案诉讼自此结束，但是，从解决矛盾纠纷的根源来 看，诉讼程序远未解决案件真正的症结所在。要化解本案纠纷还存在以下事实 和法律障碍亟须解决。
(一)开发商“偷梁换柱”改变使用用途出售公建设施的行为，应予以 纠正
从规划部门的复函可知，案涉小区真正公建配套设施的规划位置是在某路

① 该文件已失效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的 意见》(法发〔1992〕22号)第三百零一条规定：“经申请执行人和被执行人同意，可以不经 拍卖、变卖，直接将被执行人的财产作价交申请执行人抵偿债务，对剩余债务，被执行人应 当继续清偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释 〔2015〕5号)第四百九十一条对此条规定修改为：“经申请执行人和被执行人同意，且不损 害其他债权人合法权益和社会公共利益的，人民法院可以不经拍卖、变卖，直接将被执行人 的财产作价交申请执行人抵偿债务。对剩余债务，被执行人应当继续清偿。”

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29号、29-1号、17-3号、17-4号首层，而上述房屋是在未经规划部门批准变 更房屋使用用途的情况下，于2000年被开发商以使用性质为商业用途的方式已 出售登记至案外人名下。2004年开发商向某居委会所交付的某路19号并不是 原规划的公建配套设施，也至今未向行政部门申请变更规划用途。因此，目前 存在的事实障碍是真正规划的公建配套用房已经被开发商出售，某居委会实际 使用的是开发商“偷梁换柱”的其他用途房屋，如不通过行政途径纠正错误， 公建配套用房仍将面临无合法“权属”的境地。
根据《广州市城乡规划条例》《广州市房地产开发项目配套公共服务设施 建设移交管理规定》的相关规定，变更房屋权属登记中房屋用途或者开展经营 活动，涉及规划管理许可事项的，应当报经城乡规划主管部门批准；未经城乡 规划行政主管部门批准，开发企业不得擅自缩减或修改配套设施项目、规模， 不得擅自改变配套设施的位置。为此，法院向规划和产权登记部门发出司法建 议，一是开发商未经规划部门批准，擅自将原公建配套用房改变使用用途作为 商业用房出售，该行为违反法律规定，应予禁止和处罚；二是产权登记部门在 工作中存在漏洞，将规划为公建配套性质的房屋办理商业用途的权属登记，该 行政行为行使明显不当，应予以纠正；三是加大府院联动，协同解决损害国家 利益、社会公共利益、社会管理秩序的行为。
(二)当事人恶意串通，捏造债权债务关系和以物抵债协议，符合虚假诉 讼的行为，应启动监督程序予以撤销
对于梁某某与开发商在执行程序中达成的以物抵债协议以及执行法院作出 执行行为的执行依据进行审查后，发现梁某某早在2008年就已经以相同的《债 权转让协议》等证据材料在广东省广州市天河区人民法院针对案涉房屋提出了 过户的主张，法院认为涉案债权债务存在虚假等因素驳回其请求。其后，梁某 某又以同一事实、同一法律关系，变更诉讼请求向广东省茂名市茂港区人民法 院提出了债权确认纠纷得到支持，并在执行程序中迅速达成以物抵债和解协议 通过执行裁定办理了产权过户。因此，目前存在的法律障碍是物权取得的依据 是法院已经发生法律效力的裁判文书。



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“以物抵债”协议纠纷案件中存在案涉抵债财产的价格明显偏离市场正常 价格，当事人对债权债务发生的事实以及“以物抵债”协议签订的事实没有任 何争议等情形之一的，人民法院应当重点甄别可能存在虚假诉讼。为此，广东 省广州市中级人民法院向有关单位发出相关司法建议，建议重新审查“以物抵 债”当事人债务形成的真实性、当事人之间的关系、款项往来过程、查明当事 人的真实意思表示，并结合债权债务成立时的市场经济情况等多方面因素加以 判定，综合判断是否属于虚假诉讼，符合虚假诉讼行为的，应当启动监督程序 予以撤销。
编写人：广东省广州市中级人民法院 张怡 张宏淼