———陈建洪诉金山公安分局交通警察支队行政处罚案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
上海市第一中级人民法院(2013)沪一中行终字第129号行政判决书
2.案由：交通行政处罚 3.当事人
原告(上诉人):陈建洪
被告(被上诉人):上海市公安局金山分局交通警察支队(以下简称金山交警 支队)
【基本案情】
2013年1月25日，金山交警支队对陈建洪作出金山公交决字(2013)第
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310116—2800363836号公安交通管理行政处罚决定，认定陈建洪于2013年1月18 日17时8分，在亭枫公路东风南路南约300米实施非机动车未依法登记上路行驶 的违法行为，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定，对陈建洪 处以50元罚款。陈建洪对上述行政处罚决定不服，提起行政诉讼。
【案件焦点】
本案主要涉及两个争议焦点：1.应当如何认定行政机关针对被诉行政处罚决 定的举证义务；2.针对陈建洪未经非机动车合法登记即上路行驶的违法行为，应 当适用何种法律规范进行处罚。
【法院裁判要旨】
一审判案理由：陈建洪陈述的金上海生活广场中国银行门口即亭枫公路东风南 路南约300米处，是一处地点的两种表述。行政处罚决定书中认定的违章地点与事 实并无不符。此外陈建洪在行政处罚告知笔录中对金山交警支队认定的未经登记上 路行驶的事实已经进行了认可。行政处罚决定认定的事实清楚证据确凿。金山交警 支队在作出被诉行政处罚决定之前，告知陈建洪拟处罚的依据、种类、依法享有的 陈述申辩权利以及救济途径等。陈建洪抗辩认为由协管员扣车程序不当，该抗辩主 要针对的是行政强制措施，而非本案所审理的行政处罚行为，且行政处罚告知笔录 等材料显示，在作出被诉处罚决定时，由两位交警对其进行了告知，对此陈建洪也 签字认可，并未提出异议。一审法院据此判决驳回陈建洪诉讼请求。
二审法院认为：1.金山交警支队认定陈建洪有“实施非机动车未依法登记， 上道路行驶的违法行为”,但并未向法院提交能够证明陈建洪实施违法行为的主要 证据，如有关询问笔录、工作记录、照片等证据。故本案中，金山交警支队认定陈 建洪具有相关违法行为证据并不充分，本院亦难以认定金山交警支队对陈建洪作出 被诉行政处罚决定遵循了法定的调查等程序。2.《中华人民共和国交通安全法》第 四章第三节以及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三章第三节对 “非机动车通行”的各种涵义作出界定，例如应当遵循特定车道、右侧行驶、规定 地点停放、如何转弯、识别交通标志标线、借道行驶、非机动车载物等内容，“道 路通行规定”并不包含金山交警支队认定陈建洪所实施的“非机动车未依法登记， 上道路行驶”这一违法行为。《中华人民共和国交通安全法》第十八条规定，依法
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应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。2012年 2月7日修订后的《上海市非机动车管理办法》第二十一条则明确规定了对“无牌 证或者牌证失效的非机动车在本市道路上行驶的”违法行为的处理规范，对未经依 法登记的非机动车在本市道路上行驶确定了具体罚则，故金山交警支队适用《中华 人民共和国交通安全法》第八十九条作出被诉行政处罚决定，适用法律有所不当。 3. 陈建洪虽称其三轮车有牌照并进行过登记，但并未提供由公安机关对其车辆进 行登记的有关证据，该理由难以成立。二审法院据此认为，金山交警支队作出的被 诉行政处罚决定主要证据不足，适用法律以及执法程序均有所不当。
二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2、 3目①以及第六十一条第(三)项之规定②,判决撤销原审判决，撤销被诉行政处 罚决定。
【法官后语】
本案主要涉及两个争议焦点：1.应当如何认定行政机关针对被诉行政处罚决 定的举证义务；2.针对陈建洪未经非机动车合法登记即上路行驶的违法行为，应 当适用何种法律规范进行处罚。
1. 当事人在陈述申辩程序中无异议不能免除行政机关的举证责任
金山交警支队认定陈建洪有“2013年1月18日17时8分在亭枫公路东风南路 南约300米实施非机动车未依法登记，上道路行驶的违法行为”,但金山交警支队 并未向法院提交能够证明陈建洪实施违法行为的主要证据，如有关询问笔录、工作 记录、照片等证据。金山交警支队在二审庭审程序中辩称，其已经向陈建洪告知了 其违法行为和拟对其作出的行政处罚种类，陈建洪并未提出异议，故可认定被诉行 政处罚决定认定事实清楚。但《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼 法》若干问题的解释》第二十六条第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日 起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，被告不提供或 者无正当理由与逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”根据该 款规定，陈建洪未提出异议不能免除金山交警支队在行政诉讼中对被诉行政处罚决
① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条。
② 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第入十九条第(三)项。
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定所认定事实的举证责任。鉴于金山交警支队并未向法院提交其作出被诉处罚决定 所依据的主要证据，法院认为其认定事实证据不足。法院亦难以认定金山交警支队 对陈建洪作出被诉行政处罚决定遵循了法定的调查等程序。
2.本市范围内对“非机动车未经登记即上路行驶”进行处罚应适用地方规章
金山交警支队适用《交通安全法》第八十九条对陈建洪违法行为进行处罚，但 《交通安全法》第八十九条规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通 安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款，非机 动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”该条款适用的对象是违 反法律、法规中关于“道路通行”规定的处罚依据。《交通安全法》以及《道路交 通安全法实施条例》都针对何为“道路通行”这一概念的内涵作出了界定。根据 《交通安全法》第四章第三节以及《道路交通安全法实施条例》第四章第三节的规 定，“非机动车通行”这一概念的涵义主要包括应当遵循特定车道、右侧行驶、规 定地点停放、如何转弯、识别交通标志标线、借道行驶、非机动车载物、驾驶非机 动车的资格条件等内容，“道路通行规定”并不包含金山交警认定陈建洪所实施的 “非机动车未依法登记，上道路行驶”这一违法行为。因此，陈建洪如存在“非机 动车未经登记上路行驶”这一行为，对其适用《交通安全法》八十九条进行处罚 是不恰当的。
根据《交通安全法》第十八条规定，依法应当登记的非机动车，经公安机关交 通管理部门登记后，方可上道路行驶，这是对于非机动车进行管理的一般规范。违 反该强制性规定必然涉及到罚则的适用。鉴于该案件发生在上海市辖区范围之内， 因此可以考虑适用地方性法规或是地方政府规章的可能性。《上海市非机动车管理 办法》(2012年2月7日修订)第二十一条第(一)项规定，无牌证或者牌证失效 的非机动车在本市道路上行驶的，除按照《上海市道路交通管理条例》第六十五条第 (三)项规定处理外，对能够提供车辆来源合法凭证的自行车、人力三轮车、残疾人 专用车驾驶人员处警告或者5元以下罚款。该规定明确了在上海市行政区域范围内对 “无牌证或者牌证失效的非机动车在本市道路上行驶”这一违法行为的处理规范，对 未经依法登记的非机动车在上海市道路上行驶确定了具体罚则。但是，该地方政府规 章所规定的罚则是否可以适用，还应当判断其与上位法是否存在冲突。本案中，经 对照，《上海市非机动车管理办法》与《交通安全法》等上位法所规定的内容并无
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矛盾和冲突之处，鉴于上位法对本案中当事人所涉及的违法行为并无明确罚则，因 此适用下位法《上海市非机动车管理办法》中的罚则，方可实现适用法律的正确。
编写人：上海市第一中级人民法院任静远
