——杭州奥瑞得通讯设备有限公司诉富阳市国土资源局土地行政处罚案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
浙江省杭州市人民法院(2011)浙杭行终字第289号行政判决书 2.案由：土地行政处罚
3.当事人
原告(被上诉人):杭州奥瑞得通讯设备有限公司 被告(上诉人):富阳市国土资源局
【基本案情】
2004年12月23日，原告与富阳市人民政府东洲街道办事处(以下简称东洲街 道办事处)签订50亩《园区区块土地确认合同》及《补充协议》,原告据此缴纳 款项，并办理了环保、水利、规划、土地、发改等相关审批手续。2006年12月6日， 原告与被告签订《浙江省富阳市国有土地使用权出让合同》(富土出合(2006)225 号)(以下简称土地出让合同),出让位于东洲工业功能区内面积为20000平方米的 国有土地使用权。2006年12月28日，原告取得《建设用地批准书》。后原告实施 填宕渣建围墙等前期建设。2011年5月3日，被告向原告邮寄送达《收回国有土地 使用权告知书》、《收回国有土地使用权听证告知书》。后原告取得富阳市发展与改
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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
革局分别于2011年5月13日、30日制作的《富阳市企业投资项目备案通知书》、 《会议通知》。2011年5月30日，被告作出《富阳市收回国有土地使用权决定书》, 处罚内容为：1.经富阳市人民政府(以下简称富阳市政府)于2011年4月13日批 准，无偿收回原告位于富阳市东洲工业功能区内20000平方米国有土地使用权(其 中出让土地20000平方米);2.撤销被告于2006年12月6日与原告签订的土地出 让合同；3.撤销被告于2006年12月28日颁发的《建设用地批准书》。该决定书以 邮寄方式送达原告。
【案件焦点】
原告土地闲置是由政府原因造成还是原告自身原因引起，出现法定免责事由的 闲置期间是否应予以扣除或考虑。
【法院裁判要旨】
浙江省杭州市富阳市人民法院经审理认为：被告作出的收回国有土地使用权决 定书的被处罚人名称与原告企业法人营业执照及涉案国有土地使用证上的名称不 同，本院予以指正。被告提供的案件延期审批表中作为延期理由之一为“闲置地块 街道意见不统一”,被告对此未全面地查明原因，亦未提供证据材料予以证明。收 地决定书对涉案土地的性质、土地权属、闲置时间、闲置原因等事实均未能查清。 其提供的询问笔录、照片等证据材料均不足以证明涉案土地的闲置结果系由原告自 身原因所致，故被告作出的收地行政处罚行为认定事实不清，主要证据不足。被告 依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第三十七条第一 款第(三)项、《闲置土地处置办法》第四条第一款第(三)项、第五条之规定作 出的行政处罚，但上述法条均没有第(三)项，故被告援引法条错误。《土地管理 法》第三十七条第一款规定：“……连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县 级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；……”被告在收回国有土地使用 权过程中仅系职权机关富阳市政府的经办机构，无权以自己的名义对外行使收回 国有土地使用权的行政职权，故被告超越职权。土地出让合同规定：“因履行本 合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，依法向人民法院起诉。”但 现有证据材料未能表明存在双方协商的过程。被告告知的处罚内容与收回决定书 的处罚内容并不一致，收回决定书处罚主文第(二)、(三)项并非行政处罚法定
五、行政处罚 189
处罚种类，被告也无权撤销由富阳市政府批准的作为处罚主文第(三)项的建设用 地批准书。在涉案国有土地出让后至作出收回决定前均未有证据材料表明其已履行 诸如责令限期改正或收取闲置费等行政监管职责。被告不依法先行履行监管职责， 进行必要的催告，就直接作出无偿收回的决定不合情、不合理，也不合法。被告怠 于日常监管，也是造成本案出现的一个重要原因。此外，被诉行政行为未启动公告 程序、存在严重超期办案等明显违反法定程序的情形。故被诉行政行为违反法定 程序。
根据《土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二 十六条和《闲置土地处置办法》第四条规定，因政府或政府部门原因造成土地闲置 的，法律和规章均有明确规定，不能予以收回。被告与原告签订的土地出让合同也 规定因不可抗力或政府原因造成土地闲置的除外。据此，因政府或政府部门原因造 成迟延动工开发建设系政府收回闲置土地的法定免责事由。本案中，东洲街道办事 处作为富阳市政府的派出机关经征询土管部门和土地所有权人后，与原告签订《园 区区块土地确认合同》,确认向原告供应50亩土地。原告据此缴纳款项，办理了各 项行政许可。后因土地指标等原因，原告同意暂先供地30亩，并办妥该30亩的相 关审批手续。原告实施了填宕渣建围墙、委托设计图纸等行为，积极进行动工建 设。同时等待尚未供应的另20亩，以便统筹规划建设，但有关部门至今未作出明 确的表态。东洲街道未兑现行政承诺的行为，违背了行政法上的信赖利益保护原 则，也是导致原告未能及时开发利用涉案土地的原因。故原告迟延动工开发建设构 成行政法意义上的“因政府或政府部门的行为造成动工开发迟延的除外”情形，被 告据此作出被诉行政行为，缺乏事实和法律依据。此外，因政府或政府部门原因造 成的土地闲置，闲置期间应当在计算闲置期限时予以扣除或作出必要的考虑。被诉 具体行政行为在认定闲置期限时对闲置期限的起算点也未予以明确，更无相关证据 材料予以证明。综上，被告作出的被诉具体行政行为认定事实不清，主要证据不 足，适用法律错误，程序违法，超越职权，应予撤销。
浙江省富阳市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (二)项第1、2、3、4目之规定，作出判决：
撤销被告富阳市国土资源局于2011年5月30日作出的富土罚[2010]66号 《富阳市国土资源局收回国有土地使用权决定书》。
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富阳市国土资源局不服提起上诉。浙江省杭州市人民法院经审理认为：上诉人 在收回国有土地使用权过程中系职权机关富阳市政府的经办机构，无权以自己的名 义对外行使收回国有土地使用权的行政职权，也无权撤销由富阳市政府批准的《建 设用地批准书》。上诉人作出被诉具体行政行为属于超越职权。上诉人告知的处罚 内容与收回决定的处罚内容不一致，收回决定书处罚的主文第(二)、(三)项并 非行政处罚法定处罚种类。上诉人作出被诉具体行政行为依照的《土地管理法》第 三十七条第一款及《闲置土地处置办法》第四条第一款均未有第(三)项的规定， 故上诉人适用法律错误。原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序 合法。
浙江省杭州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条 第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
本案处理重点主要在于对造成闲置土地原因的理解。《土地管理法》第三十七 条、《城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第四条第二款均明 确规定：“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工 作造成动工开发迟延的不应认定为闲置土地”。因此，查清是否具有企业自身以外 的原因造成土地闲置是对闲置土地作出处理最关键的事实根据和前提。
收回土地决定将给行政相对人带来巨大经济利益损失，法院应当查明土地使用 权人是否具有法定免责事由，因政府或政府部门原因造成的土地闲置，闲置期间应 当在计算闲置期限时予以扣除或作出必要的考虑。本案原告在依法受让涉案地块并 取得了建设用地批准书后，由于有关部门对于其余20亩土地一直未作明确表态， 致使涉案地块无法按照原有进度开发建设，具有法定免责事由，不应简单地予以 收回。
编写人：浙江省杭州市富阳市人民法院 刘珍玲
