——谢金妹诉福鼎市国土资源局行政处罚决定案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
福建省宁德市福鼎市人民法院(2012)鼎行初字第9号行政裁定书
2. 案由：土地行政处罚
3.当事人
原告：谢金妹
被告：福鼎市国土资源局
【基本案情】
被告福鼎市国土资源局于2011年11月21日作出鼎国土资第52号《关于对谢 金妹、谢阿棋、谢志旺等九人非法买卖土地行为的行政处罚决定书》。认定：桐城 街道五里牌村民谢金妹、谢志旺等九人将位于桐城街道五里牌郑库口教堂后面地点 的土地，于2008年5月份卖给叠石乡南溪村村民陈平厚、陈平雄等16户，作为他 们各自的建房用地。该地土地性质为山坡地(茶园和林地),总售地面积为1931平 方米，总售地价款为62.07万元人民币，双方立有土地买卖协议书。陈平厚、陈平
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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
雄等16户村民于2011年5月初动工平整部分土地。上述行为违反了《土地管理 法》第二条第三款的规定，构成非法买卖土地的事实。根据《土地管理法》第八 十一条和《土地管理法实施条例》第三十九条的规定，决定：1.桐城街道五里牌村 民谢金妹、谢阿棋、谢志旺等九人擅自将土地出让他人用于个人建房，责令其30 日内改正出卖土地的违法行为；2.没收谢金妹等九人违法所得合计62.07万元；3. 并处谢金妹等九人违法所得20%的罚款，合计罚款额为12.414万元。
原告认为被告作出的具体行政行为，存在：1.认定事实错误，原告当时只是 希望将自留地转让给他人作为园地耕种，并未一定要受让人将该地作为建房用地， 而且原告本人只是一个农民，是个法盲，在知道事情不妥后，已经立即进行改正， 并将土地恢复原状，将损害降低到最小，因此不应当受到如此重的处罚；2.程序 违法，没有依法进行告知，没有依法进行深入的调查，所作出的决定缺乏有效证据 证明，其结论是错误的；3.适用法律错误，被告根据《土地管理法》第八十一条 和《土地管理法实施条例》第三十九条的规定，对原告处赔偿没收违法所得并处罚 款的处罚决定，但是，由于土地出售给他人的行为不能成功，导致原告必须返还他 人相应的欠款，所以原告事实上并无任何经济利益上的获得，反而需要出工将被破 坏的土地恢复原状。原告的行为是善意的，之前的行为是在不知道法律规定的情况下 实施，在知道不对后，已经进行了有效的改正。所以，不应当对原告进行处罚，原告 处也没有所谓的违法所得可以没收。综上所述，被告作出的行政处罚决定，认定事实 错误，程序违法，适用法律错误，请求依法撤销该决定。
【案件焦点】
1. 被告作出的具体行政行为是否超过行政处罚时效；2.被告作出的鼎国土资 [2011]52号《关于对谢金妹、谢阿棋、谢志旺等九人非法买卖土地行为的行政处 罚决定书》程序是否合法；3.被告作出的鼎国土资[2011]52号《关于对谢金 妹、谢阿棋、谢志旺等九人非法买卖土地行为的行政处罚决定书》是否有事实 依据。
【法院裁判要旨】
福建省福鼎市人民法院经审理认为：2012年8月8日被告福鼎市国土资源局作 出鼎国土资[2012]第370号决定，撤销鼎国土资行罚字[2011]第52号《关于
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对谢金妹、谢阿棋、谢志旺等九人非法买卖土地行为的行政处罚决定书》。本院认 为，被告福鼎市国土资源局已撤销行政处罚决定，原告自愿撤诉，不违反法律规 定，应予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条和《最高人民 法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二条的规定，裁定如下：
准许原告谢志旺撤回起诉。
本案受理费50元减半交纳为25元，由原告负担。
【法官后语】
本案被告作出的具体行政行为，存在程序违法、事实认定不清等多个问题。诸 如：发现违法情形在后立案时间在前的错误、延长办案期限截止日期计算错误、留 置送达不规范、现场勘测笔录形式不合法、认定非法买卖土地的面积不清、认定非 法买卖土地的价款不清、认定非法买卖土地行为主体错误并遗漏主体等，以上问题 均从不同方面体现了被告在作出具体行政行为的过程中对证据的分析、审查、认定 方面存在着不足。
行政诉讼程序是行政程序的延伸，是法律保护公民、法人或者其他组织合法权 益不受行政机关侵害的行政救济程序，对推进建设法治政府，规范政府行政行为具 有十分积极的意义。根据法律规定和司法实践，行政机关败诉风险的产生有多重原 因，证据是其中之一。“证据是诉讼的脊梁”,是能够证明案件真实情况的材料。
行政机关执法人员应增强证据意识。所谓证据意识，是指人们在社会生活和交 往中对证据作用和价值的一种觉醒和知晓的心理状态，是人们在面对纠纷或处理争 议时重视证据并自觉运用证据的心理觉悟。执法人员必须清醒地认识到证据是正确 执法的基础。但是，由于执法人员重结果而轻程序的意识，执法中对证据的固定和 收集重视不够，导致举证不能而败诉。增强证据意识，在执法的初始阶段就应注重 证据的收集和固定，这对于提高取证水平，提高行政办案质量，预防行政纠纷的出 现具有十分重要的现实意义，充分利用该规定非常有利于降低行政机关的败诉 风险。
本案被告所作的具体行政行为，还存在着法律适用错误的问题，被告以非法买 卖性质定性作出的行政处罚决定已超过行政处罚两年的追责时效期限，已经丧失了 行政处罚权，不应再追究行政相对人的行政法律责任。所谓买卖土地行为，是指具
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有土地所有权或使用权的单位或个人，将土地所有权或使用权转让给买受人，买受 人向其支付代价而占用土地的行为。非法转让土地行为的“行为终了之日”,应以 双方所有转让行为都已完成为认定标准，非法买卖土地行为不具有连续或继续状 态，在转让行为完成时即终了。被告以非法买卖土地行为定性作出的行政处罚决定 超过处罚时效，该违法行为已经超过两年追责时效期限，行政机关已经丧失了行政 处罚权，不应再追究行政相对人的行政法律责任。行政机关在执法过程中，应组织 行政执法人员认真学习与行政执法有关的法律、法规和规章，明确行政执法的办案 程序，明确当事人的权利，在实际办案工作中，各级领导层层把关，严格按照法律 办事。如涉及法律问题不明确，在案件处理之前可向上级请示，做到准确适用法律 规范，以保证在今后在工作中不再出现类似情形。
编写人：福建省宁德市福鼎市人民法院游绍平
