——北京汉唐四季拍卖有限公司诉北京市工商行政管理局朝阳分局工商行政处罚案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2016）京03行终284号行政判决书
2.案由：工商行政处罚
3.当事人
原告（被上诉人）：北京汉唐四季拍卖有限公司
被告（上诉人）：北京市工商行政管理局朝阳分局
【基本案情】
2015年1月15日北京市文物局向北京市工商行政管理局合同监督管理处发送《协助调查
函》，请求北京市工商行政管理局合同监督管理处协助调查。2015年2月2日北京市工商行
政管理局将案件移送被告。同日被告制作《案件来源登记表》并到原告住所地进行现场检
查。2015年2月10日被告对原告涉嫌经营文物拍卖进行立案调查。同日，被告制作《委托
鉴定书》发送北京市文物局，委托鉴定事项为拍品是否为文物。《委托鉴定书》中载
明“请你单位在出具的鉴定书中载明鉴定的内容、本局向你单位提交的相关材料、鉴定的
依据和使用的科学技术手段、鉴定的过程、明确的鉴定结论、鉴定部门和鉴定人鉴定资格
的说明及鉴定人和鉴定部门的签名盖章”。2015年3月12日，北京市文物局向被告回函，称
委托北京市文物鉴定委员会初步鉴定后鉴定意见认为前述图录中均存在“属于文物监管范
围”或“疑似出土文物”的拍品，但无说明鉴定依据和使用的科学技术手段、鉴定的过程、
鉴定部门和鉴定人鉴定资格等问题的内容，且无鉴定部门和鉴定人的签名盖章，仅加盖了
北京市文物局文物市场管理处的印章。该回函亦未以鉴定结论的形式向原告送达。2015年
3月23日被告制作《询问通知书》并向原告邮寄。2015年4月29日被告再次制发《询问通知
书》，次日原告委托代理人田兴至被告处进行说明，被告制发《首次询问告知书》并再次
制发《询问通知书》。2015年5月8日被告将办案期限延长30日。2015年5月11日被告工作
人员对原告委托代理人王向工进行询问并制作《询问笔录》，王向工对北京市文物局鉴定
意见回函以口头和提交书面《情况说明》的形式提出异议，被告告知其可以提供拍品原件
由被告向北京市文物局申请实物鉴定，原告称因拍卖会结束后拍品已退回故无法提供实
物。当日原告还提交了《企业法人营业执照（副本）》复印件等材料。2015年5月20日经
被告将案件延期90天结案。2015年5月27日及6月9日，被告工作人员两次对原告委托代理
人田兴进行询问，对涉案五件拍品的实际成交情况进行核实并认定涉案上述五件拍品实际
均流拍。结合调查情况，被告形成书面《案件调查终结报告》，认定原告存在无文物拍卖
经营资质拍卖文物的行为。2015年6月8日被告作出《行政处罚告知书》并送达。2015年6
月11日原告提交书面申辩意见,被告于2015年6月24日作出被诉《处罚决定》。次日被告将
《处罚决定》送达原告并制发《工商行政管理行政处罚信息公示告知单》。原告履行了缴
纳罚款的义务后，被告于2015年8月17日制作《行政处罚案件结案报告》。后原告向本院
提起本次诉讼。
【案件焦点】
本案的争议焦点为：被告作出行政处罚的事实认定是否准确，证据是否充足。
【法院裁判要旨】
北京市朝阳区人民法院经审理认为：文物的认定系具有严谨性和专业性的事项，且应
当由规定的专门机关通过一定的程序依法作出，亦赋予了当事人在认定结论形成后提出异
议和寻求救济的权利。本案中，被告在作出行政处罚前，出具《委托鉴定书》委托北京市
文物局进行鉴定，并在《委托鉴定书》中对鉴定结论明确提出“载明鉴定的内容、鉴定的
依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明、鉴定人和鉴定部门的签
名盖章”等要求，虽北京市文物局向被告制发的函件中明确了被告委托鉴定图录中的拍品
部分“属于文物监管范围”的结论，但该函件明显不符合被告《委托鉴定书》中提出的内容
和形式要求；此外，该“鉴定意见回函”仅向原告出示并未实施有效送达。在原告针对前述
结论分别以口头和书面的方式向被告表示有异议的情况下，被告仅简单的询问原告是否能
提供实物进行鉴定，并未通过有效方式依法保障原告对“鉴定意见回函”存有质疑的情况下
的救济权利。被告在“鉴定意见回函”存在上述实体及程序性问题的情况下并未进行审慎、
全面的审查，就径行作出了原告涉案拍品中存在文物的事实认定，属于主要证据不足。依
据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，判决撤销朝阳工商分局行政处
罚决定书。
朝阳工商分局提出上诉，北京第三中级人民法院经审理认为：《文物保护法》第七十
二条规定，未经许可，擅自设立文物商店、经营文物拍卖的拍卖企业，或者擅自从事文物
的商业经营活动，尚不构成犯罪的，由工商行政管理部门依法予以制止，没收违法所得、
非法经营的文物，违法经营额五万元以上的，并处违法经营额二倍以上五倍以下的罚款；
违法经营额不足五万元的，并处二万元以上十万元以下的罚款。《工商行政管理机关行政
处罚程序规定》第五条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级）工商行政
管理机关管辖。根据上述规定，朝阳工商分局具有对其辖区范围内未经许可擅自经营文物
拍卖的拍卖企业进行调查处理的法定职权。
“以事实为依据，以法律为准绳”既是人民法院审理案件所必须遵守的原则，也是行政
执法的一条基本原则。《行政处罚法》第三十条及《工商行政管理机关行政处罚程序规
定》第三条亦明确规定行政机关给予公民、法人或者其他组织行政处罚，必须查明事实，
实施行政处罚必须以事实为依据。因此，行政处罚过程中，行政机关应通过对证据的收
集、审查、判断，查明案件事实，以确保作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿、充
分。本案中，朝阳工商分局作出被诉行政处罚决定认定汉唐四季拍卖公司的违法事实是拍
卖企业经营文物拍卖，未取得许可证。鉴于汉唐四季拍卖公司无《文物拍卖许可证》这一
事实并无争议，故朝阳工商分局应就汉唐四季拍卖公司经营文物拍卖这一事实提供确凿、
充分的证据予以证明。就本案而言，证明争议违法事实的核心证据是名称及落款均为“北
京市文物局”、加盖“北京市文物局文物市场管理处”公章的鉴定意见回函，虽然从鉴定意
见回函的内容看，明确了经北京市文物鉴定委员会初步鉴定图录，汉唐四季拍卖公司2014
年秋季大型艺术品拍卖会翰墨千秋、名瓷荟萃、传世雅玩三个专场均存在“属于文物监管
范围”或“疑似出土文物”的拍品，但该鉴定意见回函与朝阳工商分局1号委托鉴定书提出的
内容和形式要求均不相对应，无说明鉴定依据和使用的科学技术手段、鉴定的过程、鉴定
部门和鉴定人鉴定资格等问题的内容，且无鉴定部门和鉴定人的签名盖章，回函本身的落
款及所加盖公章亦不一致，上述问题的存在导致回函的证据能力和作证资格受到影响，其
证明汉唐四季拍卖公司经营文物拍卖这一事实不够确实、充分，即被诉行政处罚决定主要
证据不足。朝阳工商分局作出被诉行政处罚决定的程序并未违反有关规定，本院对此予以
认可。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判
决撤销朝阳工商分局于2015年6月24日作出的被诉行政处罚决定正确，本院应予维持。依
照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
行政机关在作出某项决定前委托其他部门对专业领域内的事项作出认定或进行调查的
情况并不罕见。对于受委托机关所作回函、复函中认定的事实，行政机关是否能直接采纳
并作为行政处罚的主要依据，这需要明确以下几个问题：1.回函等函件中记载事实的效力
来源。一般而言，行政行为应具有既定力、公信力的特点，相关文书作为行政行为所作认
定客观描述的有效载体，在文书符合法定形式、记载内容非经法定程序予以撤销的情形
下，其记载的事实亦应具有行政行为同样的性质。2.行政处罚类案件查明事实的义务来
源。《行政处罚法》第四条、第三十条规定了行政机关作出行政处罚应当建立在认定事实
清楚准确、证据充分确凿的基础上。行政机关对于主要事实认定存疑的情形下，应尽到审
慎、合理、严谨的调查核实义务。3、处罚类案件调查核实义务的合理范畴。行政处罚类
案件因直接处分相对人的权益故对事实方面的认定应掌握更加严格的标准。行政机关在处
罚类案件中对于函件中认定事实仍负有合理的调查核实义务。调查核实义务包括实体和程
序两个方面，实体性审查应限于形式审查，如：形式要件的审查、内容的合法性审查等；
程序性审查应包括是否有效送达，是否保障了相对人救济权利等。本案中函件明显不符合
被告《委托鉴定书》中提出的内容和形式要求，被告也未提交证据证明其对此进行过审查
核实。此外，“鉴定意见回函”仅向原告出示并未实施有效送达，对于鉴定事项原告并不知
晓。因此被告在回函存在实体及程序瑕疵的情况下并未进行审慎、合理的审查就径行作出
原告拍品中存在文物的事实认定，属于主要证据不足。
编写人：北京市朝阳区人民法院 徐翔
