——郭治娥诉北京市公安局丰台分局信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院(2017)京02行终1105号行政判决书 2.案由:信息公开纠纷
3.当事人
原告(上诉人):郭治娥
被告(被上诉人):北京市公安局丰台分局(以下简称丰台公安分局) 【基本案情】
2016年8月16日,丰台公安分局收到郭治娥邮寄的《政府信息公开申 请表》。郭治娥要求获取的信息为“2015年6月18日至2015年6月28日, 丰台公安分局行政处罚决定书,京公丰行罚决字〔2015〕003285号,对郭 治娥行政处罚决定书的全卷以及目录” 。2016年8月16日,丰台公安分局 出具京公丰(2016)第78号-回《登记回执》,并于2016年8月19日向郭治 娥邮寄送达。2016年9月1日,丰台公安分局作出京公丰(2016)第78号-延 《政府信息延长答复期限告知书》,并于当日向郭治娥邮寄送达。因郭 治娥长期不接电话,该信件于2016年9月5日退回丰台公安分局。2016年9 月23日,丰台公安分局再次向郭治娥邮寄送达京公丰(2016)第78号-延
《政府信息延长答复期限告知书》。2016年9月20日,丰台公安分局作出 被诉政府信息答复告知书,公开了对郭治娥作出行政处罚决定所依据的 全部卷宗材料,并于当日将该答复告知书与公开的政府信息内容一并向 郭治娥邮寄送达。郭治娥对该答复告知书不服,遂直接提起本诉讼。
另查明,丰台公安分局未公开的卷宗材料为作出行政处罚前的刑事 程序卷宗材料。
【案件焦点】
公安机关作出行政处罚前的刑事程序卷宗材料是否应当公开。 【法院裁判要旨】
北京市丰台区人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国政府信 息公开条例》 (以下简称《政府信息公开条例》)第二条、第六条、第十 三条的规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的, 以一定形式记录、保存的信息;公民可以根据自身生产、生活、科研等 特殊需要向相关政府部门申请获取政府信息;行政机关应当及时、准确 地公开政府信息。根据《政府信息公开条例》第二十一条第(一)项、第 (三)项的规定,对申请公开的政府信息,属于公开范围的,应当告知申请 人获取该政府信息的方式和途径;该政府信息不存在的,应当告知申请
人。本案中,原告郭治娥申请公开的内容为“行政处罚决定书的全卷以 及目录” 。关于行政处罚决定书的全卷,丰台公安分局已及时予以公
开。对于郭治娥认为丰台公安分局未依法公开的案卷内容,经审查属于 丰台公安分局依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定,在履行 其刑事侦查职责过程中制作的材料,不属于行政机关在履行行政职责过 程中制作的信息,丰台公安分局未予公开,并无不当。关于目录,丰台公 安分局在查明该政府信息不存在后依法答复郭治娥信息不存在。综上, 丰台公安分局作出的被诉政府信息答复告知书认定事实清楚,适用法规 正确,符合法定程序。原告郭治娥的诉讼请求,缺乏事实和法律依据,不
予支持。
北京市丰台区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十 九条之规定,判决如下:
驳回原告郭治娥的诉讼请求。
郭治娥不服一审判决,提出上诉。北京市第二中级人民法院经审理 认为:《政府信息公开条例》第二条、第六条、第十三条规定,政府信息 是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保 存的信息;公民可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向相关政府 部门申请获取政府信息;行政机关应当及时、准确地公开政府信息。
《政府信息公开条例》第二十一条第(一)项、第(三)项规定,对申请公 开的政府信息,属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式 和途径;该政府信息不存在的,应当告知申请人。本案中,郭治娥申请公 开的内容为“行政处罚决定书的全卷以及目录” 。对于行政处罚决定书 的全卷,丰台公安分局已及时向郭治娥公开。对于郭治娥认为丰台公安 分局未依法公开的案卷内容,本院经审查认为,属于丰台公安分局依照
《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定,在履行其刑事侦查职责过 程中制作的材料,不属于行政机关在履行行政职责过程中制作的信息,不 属于《政府信息公开条例》的调整范围,丰台公安分局未予公开,并无违 法之处。关于郭治娥申请公开的行政处罚决定书的目录,丰台公安分局 在查明该政府信息不存在后依法答复郭治娥信息不存在,亦符合法律规 定。综上,丰台公安分局作出的被诉政府信息答复告知书认定事实清楚, 适用法规正确,程序合法。郭治娥的诉讼请求,缺乏事实和法律依据,应 当予以驳回。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 之规定,判决驳回郭治娥的诉讼请求正确,本院予以维持。郭治娥的上诉 请求,没有事实和法律依据,本院不予支持。
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八
十九条第一款第(一)项之规定,判决如下: 驳回上诉,维持一审判决。
【法官后语】
根据《政府信息公开条例》第二条的规定,本条例所称政府信息,是 指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存 的信息。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条第一款、第六
条[1]的规定,公安机关承担刑事侦查和行政管理双重职责,那么,公安机 关在履行这两种职责时制作或者获得的信息是否不加区分一律予以公
开?这一问题在刑事转行政处罚案件中体现得更为突出。
本案中,2015年6月18日至6月28日,丰台公安分局对郭治娥作出的行 政处罚决定书(京公丰行罚决字〔2015〕003285号)相关卷宗中,既有丰 台分局作出行政处罚决定的相关信息,也有其履行刑事侦查职责时制作 或者获得的相关信息。原告(上诉人)郭治娥要求公开全卷。被告(被上 诉人)丰台分局则认为,其中属于行政处罚前的刑事程序卷宗材料不属于 信息公开范围,不应予以公开。对于双方争议的焦点问题,法官的观点见 仁见智,主要有以下三种观点:
第一种观点认为,刑事侦查信息不属于信息公开范围,公安机关不予 公开合法有据。
第二种观点认为,刑事侦查信息与行政程序信息应一体对待,应该公 开所有案卷,公安机关仅公开行政程序信息,而不公开刑事侦查信息,行 政行为不合法。
第三种观点认为,刑事转行政处罚的案卷中,刑事侦查信息具有独立 性,不属于政府信息,但是,刑事侦查信息与行政信息具有关联性,作为行 政处罚依据的询问笔录应当予以公开。
本案最终采取了第三种观点,理由如下:
一方面,公安机关履行刑事侦查职责过程中制作的材料不属于政府 信息。如前所述,政府信息指行政机关在履行职责过程中制作或者获取 的,以一定形式记录、保存的信息,“行政机关”这一主体范围的限定决 定了“履行职责”特指履行行政管理职责。这一点可以从《政府信息公 开条例》第二章“公开的范围” 中列举的具体内容中得到印证。而根据 《中华人民共和国人民警察法》《公安机关组织管理条例》等相关法律 法规的规定,公安机关承担着刑事侦查和行政管理双重职责,相应地,公 安机关也具有双重属性:既属于司法机关,也属于行政机关。因此,公安 机关的信息公开也应该加以区分:如果是作为行政机关,在履行行政管理 职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,属于信息公 开范围,应当予以公开;如果是作为司法机关,在履行司法侦查职责过程 中制作或者获取的信息,不属于《政府信息公开条例》信息公开的范围, 不予公开。
另一方面,刑事转行政处罚的案件具有特殊性。司法实践中,存在一 部分先以刑事案件立案,公安机关侦查后发现嫌疑人的行为不构成犯罪, 将案件转为行政处罚案件的情况。刑事转行政处罚的案件具有一定的特 殊性,因为公安机关的调查询问、搜集证据等基础性工作集中在刑事侦 查阶段,是后续作出行政处罚行为的事实基础。这部分司法侦查信息既 具有独立性,又和后续行政处罚信息密切相关。因此,为保护被处罚人的 知情权,应当把这一部分司法侦查信息作为特殊情况予以公开。本案中, 被告(被上诉人)丰台公安分局已经将刑事侦查阶段的询问笔录等直接影 响原告(上诉人)郭治娥行政处罚结果的实质性内容予以公开,未公开的 仅是依据《中华人民共和国刑事诉讼法》进行的程序性案卷,其信息公 开行为合法合理,应当予以支持。
综上,两审法院的判决,既监督了行政机关依法行政,又保护了行政 相对人的知情权,合法合理,均为正确。
编写人:北京市丰台区人民法院 李威娜 王悦
