——张军库诉北京市交通执法总队行政处罚案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院(2017)京02行终610号行政判决书 2.案由:行政处罚纠纷
3.当事人
上诉人(一审原告):张军库
被上诉人(一审被告):北京市交通执法总队 【基本案情】
2016年4月20日20时16分,张军库驾驶京P2×× × ×号车辆行驶至北 京市丰台区北京南站二层西进口处,遇北京市交通执法总队执法人员对 其进行检查。经查,张军库通过易到手机软件从北京南站拉载一名乘客, 准备送至新光天地,乘客通过软件显示的金额支付车费,检查时乘客尚未 支付车费。由于张军库驾驶的车辆未取得出租汽车经营许可证件,执法 人员初步认定其存在未依法取得经营许可,擅自从事出租汽车经营的行 为。执法人员制作现场笔录交张军库阅看,笔录载有上述事实并载
明“执法人员已告知当事人实施强制措施的理由、依据以及其依法享有 的陈述权和申辩权” 。张军库签名并写下“无意见”“情况属实” 。执 法人员对乘客进行了询问并填写询问笔录,乘客在询问笔录上签字,表示
不认识张军库,是通过易到用车手机软件约乘该车,并确认记录属实。执 法人员随即开具《扣押车辆决定书》,依法扣押车辆,要求张军库在规定 时间到指定地点接受调查和处理,同时告知相关权利,张军库签字确认。
2016年4月27日,张军库到北京市交通执法总队处接受调查处理时, 递交了《听证申请书》,要求对《扣押车辆决定书》进行听证。2016年4 月28日,北京市交通执法总队作出《北京市交通执法总队告知听证通知 书》并送达张军库,张军库要求听证。2016年5月3日,北京市交通执法总 队以案件情况复杂为由作出《延长扣押期限决定书》,决定延长对上述 车辆的扣押期限15日,至2016年5月20日。2016年5月12日,北京市交通执 法总队举行听证会,听证结论为:听证主持人认为此案中申请人张军库存 在利用车辆为工具运送乘客,收取乘客车费的事实,构成了非法从事出租 汽车经营。2016年5月20日,北京市交通执法总队作出《行政处罚决定
书》,当日送达张军库,张军库拒绝签字。同日,北京市交通执法总队作 出《扣押物品处理决定书》,决定将上述车辆返还张军库,张军库在签收 人处签名。
北京市交通执法总队作出的《行政处罚决定书》主要内容
为:“2016年4月20日20时16分,当事人张军库驾驶京P2×× × ×号车行 驶至丰台区北京南站二层西进口被检查人员示证检查,经查:当事人驾驶 该车通过易到手机软件由北京南站载1名乘客,准备送往东城区新光天
地,乘客通过软件显示金额支付车费。检查时,当事人尚未收取乘客车
费……构成未取得出租汽车经营许可擅自从事出租汽车经营。此行为违 反《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第(一)项的规定。以上违法 事实有现场笔录、询问笔录、证明材料等予以佐证。经查事实清楚,根 据《无照经营查处取缔办法》第十四条的规定,本机关决定给予如下处 罚:罚款玖仟元整。”
【案件焦点】
在涉及“网约车”运营案件中如何认识“网约车”的属性、适用什 么样的法律规范、怎么确定法治政府对于新兴事物的合理管理界限、如 何解决行政审判面对新兴事物引发的行政诉讼的定位等。
【法院裁判要旨】
北京市西城区人民法院经审理认为:北京市交通执法总队作为道路 运输行政执法部门,对道路运输行业中的违法行为负有监督管理并实施 行政处罚的法定职权。根据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第 (一)项、第十四条,并参照《原国务院法制办公室对<关于请明确对未取 得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函> 的复函》 (国法函〔2005〕432号)的规定,从事出租汽车经营应当取得行 政许可,未经许可擅自从事出租汽车经营的,应承担相应的法律责任:对 于无照经营行为,由行政机关没收违法所得,尚不够刑事处罚的,并处2万 元以下的罚款;无照经营行为规模较大、社会危害严重的,并处2万元以 上20万元以下的罚款。本案中,北京市交通执法总队提供的证据材料已 形成完整的证据链,结合当事人的陈述,能够确认张军库存在未经许可擅 自从事出租汽车经营的行为。北京市交通执法总队作出的《行政处罚决 定书》事实清楚,适用法律正确,程序合法,处罚幅度亦无不当。张军库 认为其签字非本人真实意思表示的相关意见,缺乏事实根据,不予采信; 其关于北京市交通执法总队扣车逾期的陈述与事实情况不符,不予采信; 其要求确认北京市交通执法总队所作《行政处罚决定书》违法的诉讼请 求缺乏事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼
法》第六十九条之规定,判决如下:
驳回张军库的诉讼请求。
张军库不服一审判决,以一审法院认定事实不清,片面采信被上诉人 证据,适用法律错误,违反法定程序,北京市交通执法总队非法取得的证 据不足以证明张军库非法运营,其从事的是网约车并非出租车等理由提
起上诉,请求撤销一审判决,依法改判支持其一审诉讼请求。北京市交通 执法总队同意一审判决,请求予以维持。
北京市第二中级人民法院经审理认为,北京市交通执法总队作为道 路运输行政执法部门,对道路运输行业中的违法行为负有监督管理并实 施行政处罚的法定职权。根据《无照经营查处取缔办法》第四条第一款 第(一)项、第十四条,并参照《原国务院法制办公室对<关于请明确对未 取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函 >的复函》 (国法函〔2005〕432号)的规定,从事出租汽车经营应当取得 行政许可,未经许可擅自从事出租汽车经营的,应承担相应的法律责任: 对于无照经营行为,由行政机关没收违法所得,尚不够刑事处罚的,并处2 万元以下的罚款;无照经营行为规模较大、社会危害严重的,并处2万元 以上20万元以下的罚款。本案中,北京市交通执法总队提供的现场笔
录、对乘客的询问笔录、执法记录仪截屏及对张军库的询问笔录等证据 材料已形成完整的证据链,结合当事人的陈述,能够确认张军库存在未经 许可擅自从事出租汽车经营的行为。北京市交通执法总队在作出处罚决 定前,依法组织听证会,充分保障了张军库陈述、申辩的权利,后结合张 军库擅自从事出租汽车经营的行为,北京市交通执法总队在职权范围
内、处罚幅度内对其作出《行政处罚决定书》,认定事实清楚,适用法律 正确,程序合法,处罚幅度亦无不当。
关于张军库认为其从事网约车并非出租车不应以非法从事出租汽车 予以处罚的相关意见,本院认为,网约车作为社会发展中的新生事物,在 便利人民群众出行、满足人民群众多元化出行需求方面具有积极作用, 需要政府予以包容,以免扼杀新生事物,但对于新生事物的包容态度,并 不导致其天然地具有合法地位,其合法地位的取得,仍需各地人民政府根 据实际情况,结合当地人口、交通、市政等多方面因素,因地制宜制定相 应的行政法律法规予以规范、调整。张军库的该上诉理由,强调网约车 的特殊性,而忽视其从事运营的一般属性,故对其按照非法从事出租汽车
予以处罚并无不当。综上,北京市交通执法总队已依法履行了法定程序, 认定事实清楚,程序合法。张军库的诉讼请求缺乏事实和法律依据,应不 予支持。综上,一审判决认定事实清楚,程序合法,并无不当,应予维持。 张军库的上诉意见缺乏事实和法律依据,本院对其上诉请求不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之 规定,判决如下:
驳回张军库的上诉请求,维持一审判决。 【法官后语】
一、“网约车”在法律层面上的特殊性与一般性
什么是“网约车”?有人将“网约车”概括为“基于移动互联网、
大数据技术和实时撮合机制,通过手机APP召车软件提供车辆和驾驶服
务,从而满足乘客个性化出行的智能城市交通服务类型,属准公共交通形 态,是共享经济的体现”[4]。
笔者认为,“网约车”是互联网时代的交通运输新模式,与以特许经 营为基础的出租车等传统准入式的交通运输方式形成鲜明的新旧对比。 简言之,“网约车”是共享经济[5]模式下,基于移动互联网技术及智能 移动终端的网络平台,向消费者提供交通运输服务的模式。
“网约车”在法律层面上具有一般性,主要体现在:“网约车”提供 营利性交通运输服务,不论基于何种模式、利用何种平台,“网约车”的 承运人属性是不变的,从事交通运输经营的性质是不变的。当然,根据不 同网络平台与承运车辆之间的关系,有些是以平台整体为承运人,如神州 专车,属利用自有车辆,雇用专职司机进行运营,“网约车”是此类平台 的外在形式,亦具有上述一般性,在此不作赘述。
“网约车”在法律层面上具有特殊性,主要体现在:不同于传统出租
车的准入式特许经营,“网约车”以共享经济的模式规避、冲击了特许 经营的准入。对比传统出租车,“网约车”涉及更多元复杂的法律关系, 至少涉及网络平台、“网约车” 、乘客三方,有些网络平台在引入劳务 派遣公司解决“网约车”司机劳动关系问题的情况下,“网约车”甚至 具有更多方的民事、行政法律关系。“网约车”属“大众创业,万众创 新”背景下的新生事物,处于法律法规规范的模糊地带,管理传统交通运 输行业的思维和模式难以套用到“网约车”上来。
区分“网约车”在法律层面上的特殊性和一般性,是构建、完善相 应管理规范的基础,“网约车”的特殊性决定政府对其应予以适度包容, 以免扼杀新生事物,“网约车”的一般性决定政府对其应予以管理规范, 不能放任自流。
二、法治政府对于“网约车”等新生事物的管理界限
法治政府要求行政机关依法行政,本案涉诉行政处罚发生时,从国家 到地方层面,均无专门规范“网约车”的行政法规、规章,属法律法规的 空白期,直到2016年11月1日,交通运输部等七部委发布的《网络预约出 租汽车经营服务管理暂行办法》正式施行,才授权各地政府、相应机关 制定相应管理细则。北京市于2016年12月21日起实施《北京市网络预约 出租汽车经营服务管理实施细则》,从网络平台、车辆、驾驶人员等方 面对“网约车”作出了细化规定。同时北京市人民政府还出台了《北京 市人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意
见》、北京市交通委等单位还制定了《北京市私人小客车合乘出行指导 意见》等规范性文件,来完善“网约车”的行政法律法规体系。
抛开涉及“网约车”的行政法规,遵从法不溯及既往的原则(参照相 应规定对当事人更加不利),从案件当时来看,对“网约车”应不应该予 以处罚、适用何种法律法规,都是值得探讨的问题,案件背后更多的是政 府管理与新兴事物发展之间关系的思考。
本案中,交通行政主管部门认为张军库非法从事营运活动,适用《无 照经营查处取缔办法》,并参照《原国务院法制办公室对<关于请明确对 未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的 函>的复函》规定对其予以处罚,适用法律并无不当。交通行政主管部门 抓住“网约车”从事营利性交通运输服务的一般性、基本属性,对此予 以处罚,符合当时的法律法规规定。
值得我们思考的是,未来如何构建更加合理的“网约车”管理规定, 尊重“网约车”的特殊性,充分发挥“网约车”作为新生事物在推动创 新、服务大众方面的优势。可以说,“网约车”作为新生事物出现后,摆 在政府面前的就是如何理顺包容新生事物与行政管理的关系。以笔者所 在的北京市为例,在“网约车”出现、发展、繁荣的过程中,政府采取的 是相对包容的管理态度,并未武断地一律定性为非法营运,亦未大量适用 行政处罚,重点围绕如车站、机场、火车站等传统出租车行业聚集局域 或巡游车揽客、巡游车排队揽客区域,对“网约车”予以管理,针对其他 区域的“网约车”并未强力介入,这一点可以通过《北京市网络预约出 租汽车经营服务管理实施细则》颁布实施后,北京市设置的过渡期政策 及相应的规范性法律文件来印证。
行政管理中旧有的管理方式方法存在巨大的惯性,政府也存在路径 依赖,从北京市管理“网约车”的动态过程中,我们可以看出缓解交通拥 堵与利用闲置车辆相互制约又相互依存,行政权力的过多介入,会增
加“网约车”服务成本,又会阻碍新兴事物的发展。面对“两难局面”, 法治政府对新生事物应持包容、有限管理的态度,但不是放弃管理、放 任发展。尤其是对于市场创新引发的资源重新配置的新兴事物,法治政 府的合理管理界限就是针对新兴事物的一般性、基本属性进行有限管
理,尊重新兴事物的特殊性,予以适度包容,同时结合本地的实际情况,制 定相应的行政法律法规予以规范。
“网约车”作为社会发展中的新生事物,在便利人民群众出行、满
足人民群众多元化出行需求方面具有积极作用,需要政府予以包容,以免 扼杀新生事物,但对于新生事物的包容态度,并不导致其天然地具有合法 地位,其合法地位的取得,仍需各地人民政府根据实际情况,结合当地人 口、交通、市政等多方面因素,因地制宜制定相应的行政法律法规予以 规范、调整。
三、行政审判在涉及新兴事物中的定位思考
在行政诉讼中,法院对于行政行为的合法性进行审查,并在特殊情形 下进行合理性审查,但对于行政行为自由裁量的内容和专业性、政策性 的内容,法院难以审查。美国行政判例确定的著名的“谢弗朗原
则”[6],体现的是法院对于行政机关在专业性法律解释方面的尊
让,“谢弗朗原则”体现的法律精神,可以借鉴到人民法院对涉及新生事 物的行政审判中来,即对行政机关在新生事物出现发展过程中的自由裁 量、规范制定予以尊让,避免人民法院以自己的判断代替行政机关的判 断。
笔者认为,当前,新生事物正在以迅猛的速度喷涌出现,从共享单
车、人工智能到无人驾驶、虚拟现实交互,让人目不暇接。同时新生事 物的出现,必然涉及新型的法律关系出现、新的行政管理的后续跟进。
行政法官应当清醒地认识到自身的局限,行政法官就专业性、技术性、
政策性强的行政事务相较于行政机关并不具有更多的优势,特别是在涉 及新问题、新生事物的诉讼当中。行政法官审理此类案件亦应遵循包
容、有限审查的原则,审查行政机关行政行为合法性的同时,秉持包容态 度,关注行政行为的合理性,对于未有法律法规予以规范的新生事物,尊 重行政机关在适用法律、程序上的合理判断。这种尊重,不意味着行政 法官放弃在行政诉讼中监督行政机关的价值定位、无边界地放松司法审 查力度,而是在监督基础上尊重。
总之,随着“网约车”管理规范的制定,对于“网约车”的地位、性
质等讨论暂时告一段落,但这些行政法律法规也不应该是一成不变的,我 们也要关注相应规范的发展,在实践中总结完善相应法律法规,积极吸收 实践经验、教训、理论成果并予以不断完善,形成一个动态的规则体
系。
编写人:北京市第二中级人民法院 王元