——刘某诉北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局、北京市海淀区人民政 府行政强制、行政复议案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第一中级人民法院（2018）京01行终367号行政判决书

2.案由：行政强制、行政复议纠纷

3. 当事人

原告（被上诉人）：刘某

被告（上诉人）：北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局（以 下简称海淀城管局）、北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府） 【基本案情】
2017年4月28日，被告海淀城管局作出京海城管罚字〔2017〕
000174号限期拆除决定书（以下简称被诉限期拆除决定），查明刘某未 依法取得规划许可，擅自于2016年3月在北京市海淀区香山××号建设砖 混结构房屋一处（以下简称涉案房屋），该房屋东西长16.10米，南北 宽11.00米，建筑面积177.10平方米。海淀城管局认为刘某的行为违反了 《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定，所建房屋属违法建





设，遂依据上述条例第六十六条第一款之规定，责令刘某自接到本决定 之日起15日内自行拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除的，依据
《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款之规定，将报经海淀区政府 责成有关部门予以强制拆除。刘某不服，向海淀区政府申请复议。海淀 区政府于2017年7月31日作出海政复决字〔2017〕127号行政复议决定书 （以下简称被诉复议决定），决定维持被诉限期拆除决定。刘某亦不
服，认为其涉案房屋系合法建设，且房屋一旦被拆除其全家人将流浪街 头，遂向法院提起诉讼。

【案件焦点】

1.海淀城管局作出的被诉限期拆除决定是否具有合理性；2.本案是 否适用明显不当标准进行审查。

【法院裁判要旨】

北京市海淀区人民法院经审理认为：依据《中华人民共和国行政诉 讼法》第七十条第六项规定，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行 政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审
查。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规 划条例》第六十六条第一款规定，针对本市范围内未取得建设工程规划 许可证的城镇违建，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限 期改正；无法采取改正措施消除影响的，方可限期拆除或没收。本案
中，刘某所建房屋虽确属未批先建，但刘某系在原有宅基地上翻建，房 屋用途系自住，房屋也未超过原有面积，更未加盖。且需强调的是，该 房屋系刘某及其子的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接





作出限期拆除决定并最终履行，则刘某及其家人必将面临流离失所的可 预见结局。法律的最终目的是维护人民的权益，保障社会的正常运行。 针对刘某所面临的困境，海淀城管局应先选择采取责令限期补办规划手 续等改正措施后，再针对相应改正的情况酌情作出决定。现直接作出限 期拆除决定必然将对刘某的权益造成过度损害，应属明显不当。

综上，北京市海淀区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第六项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共 和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[1]第十条第一款的规定，作出如下 判决：

一、撤销被告海淀城管局于2017年4月28日作出的被诉限期拆除决 定；

二、撤销被告海淀区政府于2017年7月31日作出的被诉行政复议决 定；

二审法院同意一审法院裁判意见。 【法官后语】
本案涉及行政行为“明显不当”的审查与判断问题。 1.本案是否应适用明显不当标准进行审查？
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》采用的是“显失公正”标准， 其第五十四条明确“行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更”。
2014年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项[2] 、第 七十七条[3]则以“明显不当”标准取而代之，进一步明确了对行政行为的 全面审查原则，审查范围也从行政处罚扩大到所有行政行为。由此可





见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审 查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。

2.“明显不当”标准的判断强度与审查因素

实践中，人民法院适用行政诉讼法规定的“明显不当”标准审理案件 应考察哪些条件和因素， 目前尚无明确规定。但立法在规定人民法院可 以对被诉行政行为进行合理性审查的同时，强调了只有行政行为“明显 不当”的才可以予以撤销或变更，由此也可以看出法律对行政裁量进行 司法审查的定位，即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责，不能怠 于履行，也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力，给予行政裁量必要的 尊重。这就涉及“明显不当”标准适用时应当审查的因素。
德国采用的是“滥用裁量权”（abuse of discretion）的标准，认为行 政机关滥用裁量权的形式包括违反比例原则、出于不正确的目的、基于 不相关的考虑、违反客观性要求、违反平等对待要求等。[4]有学者在分 析了原行政诉讼法所采用的“滥用职权”标准后，则认为若没有充分证
据，法官就无需追问行政的真实意图或动机是否正当，而只要判断裁量 是否考虑相关因素、是否与立法目的和精神一致、是否遵守正当程序、 是否符合比例要求、是否保障信赖利益、是否平等对待各方利益主体
等。[5]由此，结合本案，法官在适用“明显不当”标准审查案件时，首
先，不需要考虑行政机关的主观动机是否正当，排除主观考虑因素（实 际上这也是原有的“滥用职权”标准适用非常少的主要原因之一）；其
次，可结合行政机关是否存在如下情形来判断是否适用“明显不当”标
准：（1）未考虑相关因素。本案中被告未考虑到涉案房屋系原告唯一 住房，如果拆除则直接导致原告一家人流离失所；（2）不符合比例原 则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的 保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种





不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考 虑手段与后果的关系；（3）未遵守正当程序；（4）违背立法精神和目 的等。具体到本案中，根据《北京市城乡规划条例》（2009年发布）第 四条[6]规定，城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以 人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居，彰显的是人的基本 权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法 活动均须以此为依归，方能体现其正当性。

编写人：北京互联网法院 郭晟