——蒋某诉南通市崇川区城市管理行政执法局城管行政强制及行政赔偿案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行终192号行政判决书
2.案由：城管行政强制及行政赔偿纠纷 3. 当事人
原告（上诉人）：蒋某
被告（被上诉人）：南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称 崇川城管局）
【基本案情】
崇川城管局于2017年8月29日、9月29日在南通市悦海名邸5号楼张 贴《城市规划管理提示书》，友情提示居住户禁止从事：1.房屋未批先 建；2.擅自改变住宅外立面；3.擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底
层院内以及配建的停车场进行建设；4.擅自在设备平台、通风井等部位 进行工程建设；5.其他违反城市规划的建设活动。蒋某系南通市悦海名 邸5号楼某室的房屋所有权人。2017年10月4日，蒋某未经批准，在自家 南侧设备平台上安装铝合金窗户。同年10月15日，崇川城管局进行现场 勘查，发现包括蒋某在内的81户在设备平台上安装了铝合金窗户。10月 31日，崇川城管局将蒋某在设备平台上安装的铝合金窗户予以拆卸。经 法院现场勘查，拆卸后的铝合金外框及四块玻璃完好，有九根嵌条略有 变形，其中四根嵌条上有切割的痕迹。
【案件焦点】
1.崇川城管局认定蒋某封闭设备平台的行为违法，是否具有事实和 法律依据；2.崇川城管局强制拆除蒋某封闭的设备平台，程序是否合
法；3.蒋某的赔偿请求能否得到支持。
【法院裁判要旨】
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为：蒋某未经批准擅自封闭 设备平台的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定， 依法应受到相应处理。崇川城管局未作出任何责令停止建设或限期拆除 行政决定，径行对案涉铝合金窗户进行拆卸，程序违法。崇川城管局未 违法处置蒋某的建筑材料，蒋某要求崇川城管局赔偿损失的主张不能成 立。
综上，江苏省南通市港闸区人民法院根据《中华人民共和国行政诉 讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案 件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认崇川城管局强制拆除蒋某铝合金窗户的行为违法；
二、驳回蒋某的行政赔偿请求。
蒋某不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：关 于崇川城管局认定蒋某封闭设备平台的行为违法，是否具有事实和法律 依据的问题。蒋某的建设行为实质是未经规划许可擅自在中空天井外安 装铝合金窗户，从而借助合法建筑的墙体，共同围成封闭空间。设备平 台属于业主共有部分，封闭后的设备平台与蒋某的住宅合为一体，不仅 客观上增加了私有部分面积，改变了小区原有设计规划及建筑物原有外 立面，还可能造成安全隐患，属于违法建设行为。蒋某的建设行为不属 于尚可采取改正措施消除影响的情形，故依法应予拆除。综上，崇川城 管局认定蒋某封闭设备平台的行为违法具有事实和法律依据。
关于崇川城管局强制拆除蒋某封闭的设备平台，程序是否合法的问 题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部 门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾 期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门 采取查封施工现场、强制拆除等措施。从“责令停止建设”的规定内容
看，该条针对的主要是正在进行中的违法建设行为，根据特别法优先普 通法的原则，在建建筑的处理应当依照《中华人民共和国城乡规划法》 第六十八条规定，对不听制止而继续建设的行为要进行及时处理，采取 查封施工现场或者强制拆除等即时措施，不受《中华人民共和国行政强 制法》规定的强制执行程序的限制。本案中，蒋某无视城管部门的宣传 提示及监管，继续实施违法建设行为，应当以正在进行的违法建设行为 视之。崇川城管局既未对蒋某的行为作出书面限期拆除决定，亦未由南 通市崇川区人民政府责成拆除，在此情况下，崇川城管局直接对蒋某封 闭的设备平台进行拆除，违反法定程序，依法应当确认违法。
关于蒋某的赔偿请求能否得到支持的问题。违法建筑不受法律保
护，但组成建筑物的原材料属于公民合法财产，如果行政机关采用不合 理的方式强制拆除违法建筑，造成不当损害的，应当承担赔偿责任。虽 然崇川城管局的强制拆除行为程序违法，但未改变蒋某建设行为违法的 定性，在对建筑物、构筑物的拆除过程中，不可能将建筑材料完全恢复 到原有状态，无论采取何种保护性措施，嵌条变形、建筑材料价值减损 等情况均不可避免。因此，应当认为崇川城管局拆除手段合理合法，与 蒋某的损失之间不存在因果关系，对蒋某主张的损失，崇川城管局不承 担赔偿责任。
综上，江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第八十九条第一款第一项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。 【法官后语】
一、治理违法建设的立法与执法现状
违法建设一直是我国城乡治理中面临的一个痼疾，由于成因复杂、 利益交叠等原因，导致违法建设的查处既是广大群众关心的热点问题， 也成为行政执法与司法实践中面临的难点问题。行政强制法实施后，行 政机关对违法建筑从发现到最终拆除，除应当符合城乡规划相关法律、 法规规定外，还应遵循行政强制法的规定。行政机关对违法建筑从发现 到最终拆除，要履行的主要程序往往需要数个月甚至更长时间，如果相 对人再对相关行政行为申请复议或提起诉讼，经历的时间将更加难以预 期。一方面，有的行政机关迫于尽快消除违法建设的执法压力，不惜违 反法定程序直接实施拆除行为；另一方面，有的行政机关因法律程序过 长，又被受违建影响的利害关系人提起履职之诉。行政机关陷入了“拆
了要被诉”“不拆也要被诉” ，一方质疑“不作为” 、一方抗议“乱作为”的怪 圈，这一巨大反差本身足以反映某些现实困境。
二、违法建设所涉基本理论与利益衡量
行政机关查处违法建设过程中之所以出现前述有意识的分类执法行 为，根本原因在于违法建设的认定缺乏类型化标准，由此引发了财产保 护、行政效率以及公共利益之间的失衡与失范。因此，有必要充分考虑 并衡量违建所关涉的行政管理、公共利益以及私人权利之间的相互关
系，从而对查处违法建设的程序作出合理的选择。
首先，从促进行政效率的角度而言，违法建筑往往建设速度极快， 如不及时处理，易造成迅速蔓延的趋势。实践中有的行为人采取突击的 形式搭建违法建设，待造成之后，再采取各种方式阻碍行政机关执法， 或者即使被行政机关发现，行为人也采取诉讼等方式拖延时间，继续搭 建。正在进行的违法建设是最好的拆除时机，一旦不能及时拆除，将增 加行政机关后续拆违工作的成本。因此，对于正在进行的违法建设，最 有效的办法就是行政机关及时发现、及时制止，制止不成的，及时拆
除。其次，从维护公共利益的角度而言，或者从终极意义上来说，保障 特定社会秩序的实现才是行政强制执行的价值所在。有的违法建筑可能 占用了小区公共空间或破坏了建筑物整体的环境与美观，有的违法建筑 可能对邻居的通风采光、通行等相邻权造成影响，有的违法建筑甚至会 引发环境污染，滋生安全隐患。如果所有的违法建设行为，均不加区分 地依照行政强制法的程序实施查处和拆除，势必导致社会公共利益及他 人正当权利长期处于受损害、受威胁的状态，这显然有悖《中华人民共 和国行政强制法》第一条规定的维护公共利益和社会秩序的立法目的。 最后，从平衡个人权益的角度而言，个人利益并非决定正当法律程序适 用与否的唯一条件。个人权利的现实程度、权利的大小与其保障和救济
制度成正向关系，个人权益越重要，法律赋予的程序保障力度也就相应 地越大。有的违法建筑由于成本低、建设快、长期得不到查处等原因， 容易产生示范效应，导致一个范围内的人群出现法不责众的心理而共同 实施违法建设行为。违法建设的户外广告如果历经较长时间得不到拆
除，相对人设置广告的目的早已达到，最终即使拆除，对行为人的惩戒 功能也早已丧失。
综上分析，在多元的行政管理实践中，对违法建设不能“一刀切”地 采取同样的行政强制执行程序和方式。对于正在进行的违法建设等特定 情况，应当强调对违法建设的快速处理，以达到尽快减少或者消除违法 建筑对社会秩序和公共利益所造成的损害之目的。
三、正在进行的违法建设的判断标准
违法建设正在进行是行政机关能否直接适用《中华人民共和国城乡 规划法》第六十八条的核心要素。因此，其认定应当尤为慎重， 自由裁 量亦应限缩在最低限度内。在建建筑一般是指尚未完工、还不具备居
住、使用功能的建筑物、构筑物。实践中，有的建筑物、构筑物成本较 低、面积较小、结构简单，数日甚至数小时即可完成，此类建设行为隐 蔽性强、周期短，往往未被发现即已竣工。此时，如果仍然拘泥于违法 建设“正在进行”的一般标准，可能导致对此类行为的纵容。因此，行政 机关在行为人实施违法建设前，已经通过适当方式提示告知，但行为人 拒不听从、坚持完成建设的，或者行政机关在合理时间内即发现了行为 人已实施完毕的违法建设行为，均可视为正在进行的违法建设。
编写人：江苏省南通市中级人民法院 张祺炜
