——慈利中南房地产开发有限公司诉慈利县人民防空办公室、慈利县人民政府 行政征收案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
湖南省张家界市中级人民法院（2019）湘08行终15号行政判决书 2.案由：行政征收纠纷
3. 当事人

原告（上诉人）：慈利中南房地产开发有限公司（以下简称中南公 司）

被告（上诉人）：慈利县人民防空办公室（以下简称县人防办） 被告：慈利县人民政府（以下简称县政府）
【基本案情】

2013年8月5日，原告中南公司向被告县人防办提交书面报告，因中 南名门房产项目开发的地块地势低洼，经常出现河水倒灌现象，不能修 建防空地下室，故申请易地建设人防工程并缴纳易地建设费。2013年9





月9日，被告县人防办审批同意易地建设，审批表上载明了多层建筑面 积1423.38平方米，高层首层面积6108.53平方米。被告县人防办按照张 价费（2007）18号文件核定中南名门项目防空地下室易地建设费为
828.4946万元。原告中南公司于2013年8月29日缴纳150万元，2013年9 月3日缴纳50万元。原告于2013年9月9日出具欠条，欠条载明欠被告人 防办易地建设费628.4946万元，承诺于2014年5月底前缴纳300万元，
2015年5月1日前缴清余款。2013年12月，慈利县规划管理局依据被告县 人防办对原告中南公司易地建设申请的审批等给原告颁发了慈规字第
201312047号《建设工程规划许可证》。2016年6月24日，被告县人防办 作出慈防建费通字〔2016〕5号《防空地下室易地建设费征收通知
书》，通知原告缴纳欠下的易地建设费628.4946万元，但该通知书以邮 寄方式送达，邮寄未见妥投的回执，且原告提出并未收到该通知书。
2016年9月12日，原告中南公司缴纳易地建设费50万元。2017年6月12
日，原告向被告县人防办提交书面报告，请求按照新标准征收易地建设 费，同年6月29日，被告县人防办作出书面回复，原告中南公司的易地 建设费已经核费确定，不存在重新核费的问题，并要求原告积极履行缴 费义务。2018年7月26日，被告县人防办作出慈防建费决字〔2018〕1号 《限期缴纳决定书》：限原告在接到决定书之日起15内缴纳防空地下室 易地建设费578.4946万元，逾期未缴纳的， 自欠缴之日起，按日加收千 分之一的滞纳金。该决定于2018年7月30日送达原告。原告不服，于
2018年8月28日向被告县政府申请复议，被告县政府于2018年10月23日 作出慈政复决字〔2018〕16号《行政复议决定书》，维持县人防办作出 的慈防建费决字〔2018〕1号《限期缴纳决定书》，该复议决定于2018 年10月26日送达原告。原告不服，遂向法院起诉，要求撤销两被告作出 的决定。

【案件焦点】





在易地建设费征收标准发生变化时，县人防办应当如何适用征收标 准进行征收。

【法院裁判要旨】

湖南省慈利县人民法院经审理认为，本案主要涉及以下两个问题：

一、被告县人防办作出的限期缴纳决定适用的征收标准是否正确

被告县人防办作出的限期缴纳决定书确认易地建设费为828.4946万 元，欠缴的费用是578.4946万元，是按照2013年审批同意易地建设时的 标准（即张价费〔2007〕18号文件）进行征收，而原告主张被告在批准 易地建设后未作出行政征收决定，其间征收标准已经多次下调，应当按 照新标准进行征收。

《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的 座谈会纪要〉的通知》在第三条关于新旧法律规范的适用规则中规
定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新 法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行 政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，
但下列情形除外： （一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用
新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行 为的性质应当适用新法的实体规定的。”按照现行的征收标准计算原告 报建项目的易地建设费，原告需要缴纳的易地建设费确实有所下调，表 面上看是有利于原告，但该条款的例外情形是要有利于保护行政相对人 的合法权益。依据《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定》第十七 条的规定，新建民用建筑项目，因地形、地质条件限制不能修建防空地 下室的，按照分级管理权限经人防主管部门批准，在办理建设工程规划





许可证之前，依法缴纳防空地下室易地建设费。原告在2013年12月就已 经办理了《建设工程规划许可证》，原告的缴费义务应当于2013年12月 前履行完毕，但原告一直未履行法定缴纳义务，原告不履行法定义务期 间下调的费用不能视为其作为行政相对人的合法权益。《湖南省人民防 空办公室关于转发湘发改价费〔2016〕405号文件切实做好易地建设费 降标工作的通知》中也明确“已办理人防易地建设审批手续并依法核费 的新建民用建筑项目，按照已核费金额征收易地建设费” ，该规范性文 件明确调整的对象应是尚未报建审批的新建项目，如因被告未及时履行 追缴职责而适用新标准，会出现违法成本小于守法成本的情形，违反立 法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益及树立遵纪守法、 诚实守信的价值取向，故原告提出的应当适用新标准的主张，不予采
纳。综上，征收标准问题属于实体问题，依据实体问题适用旧法的规
定，被告县人防办依据当时办理建设工程规划许可证时的计费标准及
《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定》第十五条的规定等进行征 收的行政行为合法。

二、被告县人防办作出的限期缴纳决定程序是否合法

《湖南省行政程序规定》第七十三条第一款规定：“行政机关在作 出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申 辩的权利，并听取其陈述和申辩。”被告县人防办在作出限期缴纳决定 前未对原告进行告知，剥夺了原告享有陈述和申辩的权利，违背了程序 正当原则，其作出限期缴纳决定的程序违法，依法应予撤销。被告县政 府作为复议机关，复议中未审查出被告县人防办作出的限期缴纳决定的 程序违法而作出了维持原决定的复议决定，明显不当，应予一并撤销。

湖南省慈利县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十 条第三项、第六项的规定，判决如下：





一、撤销被告县人防办于2018年7月26日作出的慈防建费决字
〔2018〕1号《限期缴纳防空地下室易地建设费决定书》以及被告县政 府于2018年10月23日作出的慈政复决字〔2018〕16号《行政复议决定 书》；

二、责令被告县人防办在六十日内重新作出处理决定。

本案宣判后，中南公司及县人防办提起上诉。湖南省张家界市中级 人民法院经审理认为：原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 两上诉人各自提出的上诉理由均不成立，依法应予以驳回。依照《中华 人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。 【法官后语】
本案主要的争议焦点是在易地建设费征收标准改变的情况下，行政 机关应当如何适用标准的问题。

首先，行政机关消极不作为是导致本案产生的原因。依据相关的法 律规定，建设单位应当在办理建设工程规划许可证之前依法缴纳防空地 下室易地建设费。而本案中，原告仅缴纳了部分费用，未缴纳部分出具 了欠条，原告未履行法定缴纳义务就得到了相关部门的审批办理了建设 工程规划许可证。被告默许原告出具欠条的行为不符合行政程序规定， 且被告在长达几年的时间内都未作出征收决定，是消极的行政不作为。 被告不积极履职期间，原告因为易地建设费标准发生改变要求被告重新 计费，双方由此产生了争议，也导致了本案的产生。

其次，合法权益的认定应当符合立法精神。在易地建设费征收标准





发生改变后，原告要求按照新标准缴纳费用，理由是“适用新法对保护 行政相对人的合法权益更为有利的，应当适用新法” 。笔者认为，法院 在认定合法权益时，应该更侧重于考虑授益行政行为。本案中，行政征 收行为属于损益行政行为，如因原、被告均未履行法定义务和职责从而 适用新标准，则会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的， 不利于维护国防安全和人民群众的根本利益及树立遵纪守法、诚实守信 的价值取向，故原告不履行法定义务期间下调的费用不宜视为其作为行 政相对人的合法权益。

最后，征收标准问题属于实体问题，依据实体问题适用旧法的规
定，行政机关依据办理人防易地建设审批手续时的计费标准进行征收的 行为符合法律规定。本案中，除了《最高人民法院关于印发〈关于审理 行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》中关于实体问题适 用旧法的规定以外，湖南省的相关规范性文件也明确了“已办理人防易 地建设审批手续并依法核费的新建民用建筑项目，按照已核费金额征收 易地建设费” ，该规范性文件也符合“实体问题适用旧法”的法律精神。
故，在没有新的法律法规明确征收标准适用的时候，应当依据“实体问 题适用旧法”这个原则来进行征收。

值得注意的是，法院对行政机关适用的征收标准予以了肯定，但因 为行政机关未履行告知义务，未告知行政相对人陈述和申辩的权利，被 告作出行政行为的程序违法，法院以此为由对行政征收行为予以撤销并 责令限期重作。

编写人：湖南省慈利县人民法院 王婷