——张某诉北京市东城区人民政府房屋行政征收案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市高级人民法院（2018）京行终1855号行政判决书 2.案由：房屋行政征收纠纷
3. 当事人

原告（上诉人）：张某

被告（被上诉人）：北京市东城区人民政府（以下简称东城区政 府）

【基本案情】

东城区政府于2017年7月21日作出东政发〔2017〕28号《关于望坛 棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称被诉征收决定）， 主要内容为：望坛棚户区改造项目（以下简称涉案项目）于2017年4月





11日8时至2017年7月19日24时进行预签房屋征收补偿协议工作。截至
2017年7月19日24时，预签征收补偿协议比例为96.27% ，达到了规定的 75%的预签征收补偿协议生效条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿 条例》（以下简称征补条例）、《北京市国有土地上房屋征收与补偿实 施意见》、《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》的有关规定，东城 区政府决定对征收范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权 同时收回。东城区政府负责涉案项目房屋征收与补偿工作；东城区政府 房屋征收办公室（以下简称东城征收办）为该项目的房屋征收部门，组 织实施征收与补偿工作；北京市东城区房屋征收事务中心（以下简称东 城区房屋征收事务中心）为该项目的实施单位，承担房屋征收与补偿的 具体工作；北京城建兴瑞置业开发有限公司为该项目的建设单位。北京 东华天业房地产评估有限公司等18家评估机构为涉案项目的评估机构， 负责被征收房屋的评估工作。该项目正式签约期限为2017年7月23日9时 起至2017年8月11日24时止。在预签协议期限内签订的征收补偿协议已 生效，已在预签协议期限内签订征收补偿协议的被征收人，应当自本决 定发布之日起15日内将被征收房屋及相关未登记建筑腾空并完成交房手 续；未签订征收补偿协议的被征收人应当在正式签约期限内签订征收补 偿协议，并在签订征收补偿协议后15日内将被征收房屋及相关未登记建 筑腾空并完成交房手续。张某不服，诉至北京市第四中级人民法院（以 下简称一审法院），请求撤销被诉征收决定。
经查，张某居住的房屋位于北京市东城区××路15号8-9号（以下简 称涉案房屋）位于本次征收范围内。该房属承租直管公房，公房租赁合 同载明承租方为张甲，住宅为1间半，使用面积是23.2平方米。张某自 述张甲系其父亲，张甲于2014年去世后，其一家继续居住使用涉案房
屋，1984年前后，其家分别在该房处自建加盖超出上述租赁合同记载面 积的房屋。





【案件焦点】

被诉征收决定是否存在严重损害原告合法权益的程序违法情形。 【法院裁判要旨】
北京市第四中级人民法院经审理认为：东城区政府作出的被诉征收 决定证据确凿、适用法律规定正确、程序合法。原告请求撤销被诉征收 决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据等，据此依法判决：

驳回张某的诉讼请求。

张某不服一审判决，提起上诉。北京市高级人民法院经审理认为： 涉案项目符合征补条例有关公共利益的征收条件，东城区政府作出被诉 征收决定前履行了改建意见征询、评估机构选择、房屋征收补偿方案的 制订及意见征求与反馈、预签约及社会稳定风险评估等程序，并设立征 收补偿资金专用账号，确保资金足额到位、专款专用等。

关于被诉征收决定是否存在严重损害上诉人合法权益的情形。本案 中，上诉人居住的房屋，既有承租直管公房租赁合同上记载部分的建
筑，也有因自建加盖行为产生的未登记的建筑。对此，东城区政府应根 据征补条例第十五条等规定，对该处房屋的权属、区位等情况组织调查 登记，并将调查结果在房屋征收范围内向上诉人公布，对其中未经登记 的部分建筑也应该进行调查、认定和处理，并保障上诉人的异议权。但 在被诉征收决定作出前，东城区政府并没有对上诉人所居住的全部房屋 的权属、区位等进行调查、登记及在征收范围内公布调查结果，亦未对 上诉人居住的未经登记的房屋作出认定和处理。根据涉案项目征收补偿 方案，该项目的补偿方式为货币补偿或房屋产权调换。同时，征收补偿 方案还就“协议生效后住宅房屋相关奖励”进行了约定，由于东城区政府





未履行上述程序，上诉人的未登记房屋实际无法进入评估程序，也无法 通过预签订征收补偿协议获得签约速度奖等奖励。同时，若上诉人最终 选择产权调换，或者选择货币补偿、申请购买奖励房源，上诉人对相应 房源的选择范围也必将受到影响，无法与同等条件已签署征收补偿协议 的被征收人获得同等保护。故东城区政府未对上诉人履行上述程序，对 其合法权益造成重大影响。综上，东城区政府未履行上述程序，显已构 成程序违法，应予纠正。

另，东城区政府因违反法定程序，其行政行为属依法撤销情形，鉴 于涉案项目属于对危房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建，涉及 公共利益等，故本案作出确认违法判决，不撤销被诉征收决定。考虑到 东城区政府上述程序违法行为影响上诉人的征收补偿权益，同时责令东 城区政府采取补救措施，及时启动对上诉人所居住房屋，包括公房租赁 合同未记载部分房屋的调查、认定、处理及结果公布程序，并保障上诉 人的异议权、选择权等。由于东城区政府针对大部分被征收人房屋已履 行法定调查认定及公布程序，因此将本确认违法判决的效力范围限定于 上诉人和东城区政府之间，对其他被征收人不具有既判力。

综上，北京市高级人民法院依法判决：

一、撤销一审法院行政判决；

二、确认东城区政府作出的被诉征收决定未履行对张某居住的未登 记房屋的调查、认定、处理及结果公布程序违法；

三、责令东城区政府于本判决生效之日起七个工作日内启动对征收 范围内张某居住的未登记房屋的调查、认定、处理及结果公布程序；

四、驳回张某的其他上诉请求。





【法官后语】

本案关于被诉征收决定是否存在损害上诉人合法权益的程序违法情 形，二审与一审有不同观点。本案中，上诉人所居住的房屋，既有公房 租赁合同上记载部分的建筑，也有因自行加建行为产生的非合同记载部 分的建筑。但根据在案证据，东城区政府未对上诉人的未经登记房屋作 出认定和处理，由于未履行该程序，上诉人的合法权益受到重大影响， 显已构成该部分程序违法，应予纠正。故二审法院依法改判确认该部分 程序违法。

房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序，对被征收人的补偿安置 奖励等合法权益产生重大影响，在审查房屋征收决定是否合法时，应进 行全面审查，尤其作出征收决定前的法定程序。本案被诉征收决定作出 前，对上诉人被征收的房屋没有依法进行全面调查、登记和认定、处
理，二审法院考虑到涉案项目的征收符合公共利益条件等，为维护大多 数已预签约被征收人的合法权益，最大限度减少法院判决对推进涉案项 目征收程序的影响，仅判决确认被诉征收决定未履行相关法定程序违
法，维持被诉征收决定的法律效力，将判决效力范围限定于案件上诉人 与政府之间，责令政府采取补救措施，并保障上诉人的异议权等相关权 利。

类似本案情况，在政府征收过程中时有出现，特别是对于无产权证 照的未登记建筑部分。我国对此没有专门的统一规定，只有少数地方有 规定，如山东省的《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定 和处理办法》和浙江省的《杭州市区国有土地上房屋范围内未登记建筑 认定办法》等，这就给征收补偿工作带来影响。实践中，针对此类房
屋，政府征收时需加以调查甄别，对于房屋建设时间较早，在1990年
《中华人民共和国城市规划法》实施前，尤其在1984年前建造用于居住





的房屋，即使无产权也应等同于合法建筑，按合法建筑标准进行补偿。 这既能维护被征收人的合法权益，也避免因程序义务的缺失对征收有序 推进造成影响，同时减少不必要的诉讼。对此，笔者提出以下建议：第 一，地方政府对被征收范围内的未登记建筑应当制定专门的认定和处理 办法，使政府的征收拆迁工作有具体依据。第二，严格按照征补条例并 参照当地具体规定征收，对征收范围内的房屋制订统一的调查认定处理 方案。第三，对征收项目前期法律问题充分论证，有效识别法律风险。

编写人：北京市高级人民法院 马宏玉