——张某诉某市某区人力资源和社会保障局、某市人力 资源和社会保障局不履行法定职责及行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院(2021)京02行终575号行政判决书 2.案由：不履行法定职责及行政复议纠纷
3. 当事人
原告(上诉人):张某
被告(上诉人):某市某区人力资源和社会保障局(以下简称某区人社局) 被告：某市人力资源和社会保障局(以下简称某市人社局)
第三人(上诉人):通信公司
【基本案情】
张某与通信公司分别于2009年3月5日、2012年2月15日签订劳动合同， 约定张某的基本年薪为127776元，分12个月发放；住房津贴12780元，分12 个月发放；另有绩效类奖金。2017年3月2日，张某与通信公司签订无固定期 限劳动合同。某区人社局的调查笔录记载，通信公司称张某的工作岗位为客户 销售经理，工资每月合计16222元。2019年6月3日，张某经医院诊断为抑郁 焦虑状态，医嘱建议休假。次日起张某开始病休。通信公司在被调查期间向某 区人社局提交了一份《停工(停产)决定》,证明公司以业务量下滑为由，决 定自2019年8月1日起该公司A 部门进入全面停工(停产)状态。通信公司




十三、不履行法定职责 269

称该公司A 部门在北京地区只有张某一名员工，涉及停工停产的仅其一人。 2019年7月29日，通信公司通过电子邮件向张某发送《停工通知》。张某收到 后回复：“收到了公司关于该公司A 部门进入全面停工(停产)状态的通知。 从2019年8月1日开始，如果我接到了之前负责的用户的电话或邮件，将以该 停工通知作为依据回复。”后张某向通信公司主张其工资应按照国家相关规定 的病假工资支付，不应该按照停工工资支付。通信公司于2019年7月向张某支 付工资11997.54元，2019年8月向张某支付工资8930.3元(扣除病假工资), 自2019年9月起每月向张某发放1540元工资。2016年至2018年间，张某应享 受的法定年休假为10天，2016年、2017年两年张某未休年休假。2018年张某 已休假14.5天。张某主张通信公司另有公司内部约定的年假制度，其2018年 的休假为公司福利年假并非法定年休假，通信公司对此不予认可。
2019年9月6日，张某向某区人社局投诉，要求通信公司支付2019年9月 工资差额；支付2016年、2017年、2018年未休年休假工资。2019年9月9日， 某区人社局立案调查。2019年9月至2020年1月间，某区人社局分别对张某及 通信公司进行调查询问，通信公司向某区人社局提交了证据材料。2020年2月 7日，某区人社局根据调查情况作出《责令(限期)改正通知书》,要求通信 公司支付张某2016年、2017年未休年休假工资。通信公司于2020年2月13日 向张某支付了上述工资，于2020年2月14日向某区人社局提交了《改正情况 说明》。2020年2月17日，某区人社局针对张某的投诉作出被诉告知书，告知 张某：“通信公司已经支付2021年9月工资，未发现该公司存在工资支付违法 行为；通信公司未安排你休2016年、2017年年休假，且未支付应休未休年休 假工资，已经责令通信公司向你支付前述工资；通信公司已安排你休2018年年 休假，不存在未支付2018年未休年休假工资的问题。”张某不服，向某市人社 局申请行政复议，某市人社局于2020年7月7日作出被诉复议决定，维持了被 诉告知书，遂成讼。

【案件焦点】
某区人社局在劳动监察程序中对于通信公司停工停产的行为是否应予审查。




270 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

【法院裁判要旨】
北京市西城区人民法院经审理认为：劳动保障行政部门对于用人单位涉嫌 侵害劳动者权益的行为，应在查清事实的基础上正确适用法律，履行法定程序， 依据举报线索依法对职权范围内的监察事项全面主动地进行监察并作出处理。 企业的停工停产行为直接关系到双方劳动合同能否正常履行，对于劳动者的工 资具有直接影响，企业对此负有举证职责，劳动保障行政部门亦应予以着重审 查。通信公司并未就此问题在接受某区人社局调查阶段提供充分证据予以证明， 某区人社局对此问题的认定缺乏证据支持。另外，张某对于涉及停工停产的 “该公司A 部门”是否存在亦有不同主张，上述情况仍需调查核实。某区人社 局根据调查情况责令通信公司向张某补发未休年休假工资，并无不妥。如张某 对未休年休假工资问题仍持有异议，亦可另行通过劳动争议处理程序解决。据 此，被诉告知书认定通信公司不存在工资支付方面违法行为，证据不足，认定 事实不清，应予撤销。复议机关决定维持原行政行为，结论错误，被诉复议决 定亦应一并予以撤销。张某在向某区人社局投诉时，并未要求通信公司支付 2009年至2015年未休年休假工资，故某区人社局、某市人社局围绕张某的投 诉事项进行处理，并无不妥。张某要求某区人社局重新处理上述年休假工资问 题并确认某市人社局未予审查该项投诉的行为违法的诉讼请求，缺乏事实与法 律依据，不予支持。
北京市西城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一 项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的 解释》第一百三十六条第三款规定，判决如下：
一 、撤销被诉告知书；
二 、撤销被诉复议决定；
三、责令某区人社局在法定期限内对张某的投诉重新处理； 四 、驳回张某的其他诉讼请求。
张某、某区人社局、通信公司均不服一审判决，提起上诉。北京市第二中 级人民法院经审理认为：《劳动保障监察条例》第十一条并未将企业决定实施




十三、不履行法定职责 271

停工停产的行为纳入劳动保障监察范围。基于依法行政的基本原则，行政机关 执法应有法律依据，在《劳动保障监察条例》并未授权劳动保障行政部门对企 业停工停产进行监察的前提下，劳动保障行政部门对企业停工停产的动因、范 围、时间及方式不具有实质审查职责。此外，从市场经济运行的客观规律来看， 企业作为市场经济主体，在生产经营过程中有权基于自身状况及市场行情，决 定是否实施停工停产，此系企业行使经营自主权的行为，行政机关应予尊重。 因此，通信公司停工停产的原因、范围、方式等，并不属于某区人社局劳动保 障监察的范围。
从《劳动保障监察条例》第十一条规定的劳动保障监察事项以及《劳动保 障监察条例》的规范旨意来看，劳动保障行政部门应当对工资待遇支付、休息 休假、劳动保障、社会保障等涉及劳动者权益的事项实施监察。根据《北京市 工资支付规定》第二十七条规定，企业停工停产后所涉劳动者的工资标准将会 受到影响。据该条规定，企业是否实际处于停工停产状态、企业停工停产是否 “非因劳动者本人原因造成”、停工停产期间是否依法依规向劳动者支付工资等 直接影响劳动者权益的事项，属于《劳动保障监察条例》第十一条第六项规定 的劳动保障监察范围。在案证据能够证明某区人社局在行政程序中对相关事项 进行了调查。从张某的投诉主张来看，其认为通信公司以停工停产为由，否定 张某处于病休期间的事实，将病休期间应享受的病假工资用停工停产后的最低 工资代替。根据《企业职工患病或非因公负伤医疗期规定》第三条规定，企业 职工因患病或非因公负伤，需要停止工作医疗时，根据本人实际参加工作年限 和在本单位工作年限，给予三个月到二十四个月的医疗期。第五条规定，企业 职工在医疗期内，其病假工资、疾病救济费和医疗待遇按照有关规定执行。自 2019年6月4日起，张某开始病休，其9月是否处于医疗期、应如何享受病假 工资等事宜，属于劳动保障监察范围，某区人社局应予审查。通信公司并未提 供证据证明在发放张某9月工资时已经充分考虑张某的病休因素，故被诉告知 书认定未发现通信公司在9月工资支付方面存在违法行为证据不足， 一审法院 予以撤销结论正确，应予维持。



272 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

关于张某主张其未休年休假的工资补发问题，某区人社局根据调查情况责 令通信公司向张某补发2016年、2017年未休年休假工资，认为2018年张某已 休年休假，不存在2018年未休年休假应补发工资问题，并无不妥。张某主张 2018年其确实休假，但不是法定年假，属于单位福利休假，故仍应支付其未休 年假工资。《企业职工带薪年休假实施办法》并未对同时存在单位福利休假和 法定年休假的情形下，应优先计算何种假期作出规定。因此，用人单位与劳动 者可以就该问题自行作出约定。通信公司的年休假政策规定，员工使用休假时， 先使用国家法定年休假，法定年休假用完的，再使用公司休假。张某并未提交 证据证明其曾对该项规定提出过异议并与通信公司另行达成约定，应认定该规 定适用于张某。对张某的该项主张，不予支持。如张某对未休年休假应支付工 资问题仍持有异议，可另行通过劳动争议处理程序解决。
张某在向某区人社局投诉时，并未要求通信公司支付2009年至2015年未 休年休假工资，故某区人社局、某市人社局未对此进行调查处理并无不妥。张 某上诉主张，其曾经通过其他途径向某区人社局投诉通信公司未支付2009年至 2015年未休年休假工资问题，某区人社局应予调查处理。根据《中华人民共和 国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，张某应对其曾就2009年至2015年未 休年假工资支付的问题向某区人社局提出过查处申请承担证明责任。根据《劳 动保障监察条例》第十四条第一款规定，劳动者向劳动保障行政部门提起履行 监察职责申请的形式应为直接就具体事项向劳动保障行政部门进行投诉举报。 本案中，关于2009年至2015年未休年假工资支付的问题，张某并未直接向某 区人社局提出投诉举报，而是通过信访途径在相关信访平台提出，不构成要求 某区人社局履行查处该事项的申请。故张某要求某区人社局重新处理上述未休 年假工资问题并确认某市人社局未予审查该项投诉的行为违法的诉讼请求，一 审法院不予支持正确。
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。




十三、不履行法定职责 273

【法官后语】
劳动保障监察是为了保障劳动法律、法规有效实施，维护劳动关系的健康 发展，充分保障劳动者合法权益，对用人单位遵守劳动各方面规定的情况进行 监督监察并对违法行为施以惩戒和矫正的制度。劳动保障监察的制度架构决定 了，劳动监察一方面牵扯到劳动者的合法权益，另一方面也必然使得行政权在 一定程度上介入企业的经营活动。客观来看，维持企业的合法、正常经营是保 护劳动者权益的现实基础。因此，劳动保障监察如何在保障劳动者合法权益的 基础上，减少对企业合法、正常经营的干预，既是依法行使劳动监察权的要求， 也是优化营商环境，保障企业合法经营进而从根本上保障劳动者合法权益的 要求。
沿此逻辑，劳动保障行政部门在劳动监察中的审查范围应限定在涉及劳动 者合法权益事项的范畴内，对于企业基于自身经营状况和市场行情，行使经营 自主权的行为，则应审慎行使劳动监察权，以免过度干预企业经营。本案中， 张某向某区人社局所投诉的通信公司停工停产行为即企业行使经营自主权的行 为，劳动监察部门对该行为的审查，应从以下几点考量：
第一，根据《北京市工资支付规定》第二十七条规定，非因劳动者本人原 因造成用人单位停工、停业的，在一个工资支付周期内，用人单位应当按照提 供正常劳动支付劳动者工资；超过一个工资支付周期的，可以根据劳动者提供 的劳动，按照双方新约定的标准支付工资，但不得低于本市最低工资标准；用 人单位没有安排劳动者工作的，应当按照不低于本市最低工资标准的70%支付 劳动者基本生活费。据此，企业停工停产后劳动者实际所得工资势必会减少， 为避免企业通过停工停产的方式扣减劳动者工资，劳动监察部门应对企业停工 停产的动因、时间、方式、范围进行审查。但企业作为市场主体，有权根据市 场情况作出停工停产的决策，故而此种审查应限于审查停工停产是否属于“非 劳动者本人原因”,在明确停工停产系“非劳动者本人原因”后，不应继续对 企业停工停产的动因、时间、方式、范围进一步作实体审查，否则便有过度干 预企业经营自主权的可能。




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中国法院2023年度案例 ·行政纠纷


第二，停工停产后的工资支付，系涉及劳动者权益的事项，根据《劳动保 障监察条例》第十一条第六项规定，劳动保障行政部门应对用人单位支付劳动 者工资和执行最低工资标准的情况实施劳动保障监察。因此，企业停工停产后 是否依法向劳动者支付工资，劳动保障行政部门应予审查。
综上，本案中，在现有能够证明通信公司停工停产非张某本人原因的情况 下，二审法院最终认定某区人社局不应继续对停工停产行为作进一步审查。但 因张某在通信公司决定停工停产时仍处于病休期间，而对于职工病休假期间工 资的支付相关法规另有规定。通信公司工资在停工停产后未考虑张某病休假的 情况，径行选择最低标准支付工资，显然不合理。某区人社局在劳动监察过程 中对此并未审查便在被诉告知书中认定通信公司不存在工资支付方面的违法行 为亦有不当，应予撤销。
编写人：北京市第二中级人民法院 金丽 陶军