——建材公司诉南通市通州区某镇人民政府行政赔偿案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2021)苏06行赔终1号行政赔偿判决书 2.案由：行政赔偿纠纷
3.当事人
原告(上诉人):建材公司
被告(被上诉人):南通市通州区某镇人民政府(以下简称某镇政府)

【基本案情】
2013年以来，建材公司租赁通州区某镇一处土地用于生产水泥砖。2018年 1月，通州区政府印发《“散乱污”企业整治专项行动工作方案》,规定各镇 (区、园、街道)是专项行动的实施主体。2019年4月4日，某镇政府将建材 公司的机器设备等拆除，将堆料就地接驳堆放，拆除物品堆放在村委会空地上， 拆除当日双方均有人在场，其中水泥罐遭毁损，水泥泄漏且后续灭失，叉车、 铲车等车辆并未损坏。建材公司向通州区政府申请行政复议，通州区政府复议 确认某镇政府行政强制行为违法，责令某镇政府在两个月内作出赔偿决定。 2019年8月23日，某镇政府作出行政赔偿决定书，认为某镇政府根据上级文 件精神，履行“两断三清”职责，虽在程序上有瑕疵，但不影响建材公司最终 被关停、搬离的结果。某镇政府根据A 评估公司提供的参考意见316490元，决 定赔偿建材公司316490元。建材公司不服，提起本案诉讼，请求判决某镇政府



250 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

赔偿建材公司损失1022.5万元。
法院委托B 评估公司对建材公司的机器设备等进行评估，评估项目经过各 方确认，评估价值为1134100元。
【案件焦点】
某镇政府作出的赔偿决定确定的赔偿数额、方式是否符合法律规定，建材 公司的赔偿请求能否得到支持。
【法院裁判要旨】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：首先，某镇政府强制拆 除建材公司的机器设备及棚批等建构筑物，建材公司搭建的棚批等建构筑物为 违法建筑，且拆除后原材料堆放在现场，故不属于合法财产损失范畴；建材公 司受到处罚后，继续不法生产经营，其所述停产停业损失等，并非直接损失范 围。其次，某镇政府应当选定有资质的评估公司进行评估，但某镇政府仅咨询 评估机构获取了一份非正式的参考意见，且在建材公司对参考意见有异议的情 形下，径行作出赔偿决定，缺乏事实根据，应当撤销。最后，经司法评估，案 涉机器设备的市场价值为1134100元，某镇政府拆除行为当日对堆料进行了现 场接驳堆放，考虑到接驳过程中会有相应的毁损，酌定某镇政府赔偿5000元。 至于建材公司所述的叉车、拖拉机等车辆，至今仍放置在建材公司租赁的场地 内，不属于赔偿范围。某镇政府应赔偿建材公司1139100元。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条 第一款规定，判决：
一 、撤销某镇政府作出的赔偿决定书；
二 、责令某镇政府赔偿建材公司各项损失1139100元；
三、驳回建材公司其他诉讼请求。
建材公司不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：对于 需要进行司法评估的项目，建材公司、某镇政府、一审法院以及B 评估公司均




十二、行政赔偿 251

在场对项目进行逐一核实，并登记在册，当事人签字确认，在此基础上对相关 项目进行评估，反映了当事人的真实意思，除非评估存在明显漏项，否则应当 按照评估前各方确认的项目作为评估依据。B 评估公司系通过法定程序由当事 人摇号确定，该公司及评估人员均具有相应的鉴定资格，鉴定过程不存在严重 违反鉴定程序的行为，因此，其作出的鉴定结论应当作为确定建材公司损失的 依据，不能因部分项目低于建材公司委托的A 评估公司出具的评估结论，就否 认其评估结果的真实性、客观性。某镇政府实施的强制拆除行为系根据上级政 府要求采取的专项整治行动的一部分，而不是某镇政府实施拆迁过程中引发的 征收补偿问题，建材公司要求以征收补偿标准确定其损失，不予支持。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

【法官后语】
2022年5月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题 的规定》不仅肯认了先行处理程序的功能价值，还暗含了先行处理行为可以作 为行政赔偿诉讼标的的意蕴。进一步明晰先行处理行为的性质、程序及诉讼地 位，对发挥先行处理程序在行政赔偿争议中的过滤功能、事实固定功能以及纠 纷解决功能，具有重要意义。
1.行政赔偿先行处理行为的性质
先行处理行为的性质直接决定了该行为的规则建构以及其能否成为行政赔 偿诉讼对象的问题。由于《中华人民共和国国家赔偿法》并未对先行处理程序 定性，长期以来，多有观点将先行处理程序视为一种协商过程，认为赔偿义务 机关作出的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的，法院仍然应当对 原告的赔偿请求能否成立进行审查。基于行政行为的公定力、拘束力等效力， 在行政机关作出赔偿决定或者不予赔偿决定错误的情形下，法院仅仅作出赔偿 判决，而不对上述决定作出评判，将导致一个赔偿争议形式上存在先行处理决 定与赔偿判决二者效力并存的尴尬局面。《最高人民法院关于审理行政赔偿案




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件若干问题的规定》第三条明确将赔偿决定、不予赔偿决定以及逾期不作出赔 偿决定等行为纳入受案范围。自此，行政赔偿诉讼标的既包括当事人之间的行 政赔偿争议，也包括行政机关对赔偿申请的先行处理行为。行政赔偿诉讼要在 对相关赔偿行为本身的合法性进行审查和评判的基础上，实质化解行政赔偿争 议，实现对行政机关的全面监督。
2.行政赔偿先行处理程序的制度设计
行政行为可以有多种实现形式，将先行处理行为视为具体行政行为，并不 意味着该行为必须与行政处罚、行政强制等行为一样，严格依照法定程式作出。 鉴于法律对先行处理行为的程序未作规定，可以将该行为定性为类似于行政协 议、兼具法定性和契约性的一种行为，这也是先行处理程序制度设计的逻辑起 点。第一，赔偿请求确定性。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干 问题的规定》第十三条的规定，当事人提起赔偿诉讼应当有具体的赔偿事项以 及数额。该规定对于先行处理程序亦应当适用，以便利行政机关作出决定。第 二，内容的法定性。先行处理作为一项行政行为，有别于民事行为，不能完全 依赖意思自治，而是在赔偿方式、赔偿标准、赔偿数额等方面应符合相应规定。 如征地拆迁引发的赔偿中，行政机关自由裁量余地有限，需要根据拆迁政策作 出赔偿决定。第三，程序的自由性。行政机关在先行处理过程中对赔偿程序的 选择具有较强的裁量权限。如征地拆迁中，行政机关可以参照作出补偿决定的 程序规定，通过评估等过程作出赔偿决定，也可通过双方协商一致，就赔偿范 围、赔偿标准、赔偿方式等达成协议。当然，有的行政机关直接单方面作出赔 偿决定，也不宜直接否认其合法性。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若 干问题的规定》第十五条规定，赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内 未作出赔偿决定的，当事人可以提起行政赔偿诉讼。故行政机关的先行处理程 序以两个月为限。
3.先行处理程序和诉讼程序的衔接
(1)先行处理行为不是单独起诉的对象。虽然《最高人民法院关于审理行 政赔偿案件若干问题的规定》第三条将先行处理行为作为行政赔偿诉讼的标




十二、行政赔偿 253

的，但赔偿请求人不得单独就先行处理行为提起诉讼，法院发现存在前述情形 的，应当向赔偿请求人释明，要求赔偿请求人明确赔偿请求，否则裁定驳回 起诉。
(2)先行处理程序中形成的证据在诉讼中的地位。当事人在先行处理程序 中，应当提供支持其请求的相应证据，赔偿请求人在申请赔偿之前取得而在先 行处理程序中未出示的证据材料，法院在诉讼中不予接纳。行政机关在先行处 理决定中自认的事实和确定的赔偿方式、赔偿标准、赔偿范围等，在诉讼中一 般不得主张与之相反的事实以减轻赔偿责任。评估报告、鉴定结论虽然由专业 机构作出，但只是诸多证据的一种，应当结合全案证据确定案件事实，而不能 一味地将其作为依据。如本案中，某镇政府咨询评估机构获取的一份非正式参 考意见，即不应采纳。
(3)先行处理行为的判决方式。虽然《最高人民法院关于审理行政赔偿案 件若干问题的规定》第三十一条仅规定行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错 误的，人民法院判决予以变更，但对撤销、确认违法的判决类型未作规定。在 先行处理行为可作为行政赔偿诉讼标的的语境下，法院对先行处理行为作出撤 销、确认违法判决乃当然之义。首先，如果行政机关作出不予赔偿决定，法院 认为应当赔偿时，在作出赔偿判决的同时，应一并撤销不予赔偿决定。如果行 政机关作出的赔偿决定认定事实不清，适用法律错误，或者赔偿方式、数额错 误等且难以直接变更时，亦应予以撤销。其次，如果行政机关逾期不作出赔偿 决定，或者作出的赔偿决定内容正确但超过两个月期限，法院应当针对行政机 关的逾期或者超期行为，作出确认违法判决。最后，法院对行政机关赔偿数额 的审查，既包括合法性审查，也包括合理性审查，如果行政机关的赔偿决定事 实、法律均正确，但赔偿数额有误或者显失公平的，法院可以判决变更。
编写人：江苏省南通市中级人民法院 张祺炜