——某租赁服务部诉北京市某区市场监督管理局工商行政登记案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院(2021)京02行终136号行政判决书
2.案由：工商行政登记纠纷 3.当事人
原告(被上诉人):某租赁服务部
被告(被上诉人):北京市某区市场监督管理局(以下简称某区市监局) 第三人(上诉人):赵某
第三人：房地产公司

【基本案情】
2002年4月18日，房地产公司向原北京市工商行政管理局某区分局(以 下简称原某区工商局，现为某区市监局)申请变更公司登记，原某区工商局经




五、行政登记 135

审核后作出准予决定，将赵某登记为房地产公司的股东。2003年12月22日， 原某区工商局依房地产公司的申请，核准将该公司股东由“张某、赵某、邹 某”变更为“张某、赵某”,并将赵某备案为公司监事。
2019年3月22日，某区市监局成立，原某区工商局相关职责划归某区市监 局。2019年4月18日，赵某向某区市监局提交《申请书》,主张房地产公司提交 的变更登记申请材料并非本人签字，其身份信息被冒用，请求撤销其在房地产公 司的相关登记备案。因未收到某区市监局的答复，赵某诉至法院，法院经审理后 作出生效判决，责令某区市监局于法定期限内对赵某的申请作出答复。在该案中， 赵某在起诉状中写明自己因与房地产公司相关的民事案件已被列为被执行人。
2019年11月6日，赵某向某区市监局再次提交《撤销冒名登记申请表》, 要求撤销其在房地产公司股东、监事的登记备案。某区市监局受理后将房地产 公司涉嫌冒名登记的情况通过北京市企业信用信息网进行了公示。在调查过程 中，某区市监局对房地产公司进行了现场检查，发现已无法找到房地产公司经 营场所及相关人员；通过登记档案中的联系方式亦无法与房地产公司取得联系。 某区市监局向当地公安局等单位去函，征询上述相关部门意见，未收到上述部 门出具的不同意撤销登记的书面意见。
2020年3月30日，某区市监局作出《撤销登记(备案)决定书》(以下 简称被诉决定书),决定撤销房地产公司2002年5月17日、2003年12月26日 取得的公司变更登记及监事备案，并通过公告方式予以送达。经法院询问，某 区市监局称其在调查过程中未对第三人赵某涉案情况进行核查，未对房地产公 司的其他人员进行询问，亦未就涉案材料上第三人赵某的笔迹真伪进行鉴定。 某租赁服务部不服被诉决定书，诉至法院。
另查，2016年7月1日，北京市朝阳区人民法院作出民事判决，判决赵某 对另案生效判决中确定的房地产公司对某租赁服务部的债务向某租赁服务部承 担连带清偿责任。该判决生效后，某租赁服务部向北京市朝阳区人民法院申请 强制执行，赵某被列为被执行人，该案尚未执行完毕。




136 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

【案件焦点】
某租赁服务部作为债权人，是否具有要求撤销被告某区市监局作出的被诉 决定书的原告主体资格。
【法院裁判要旨】
北京市大兴区人民法院经审理认为：第一，某租赁服务部具有提起本案之 诉的主体资格。理由如下：某租赁服务部因股东怠于履行清算责任与赵某产生 民事诉讼，且已有生效判决认定赵某作为房地产公司的股东，针对房地产公司 对某租赁服务部所负债务应当承担连带清偿责任。赵某作为房地产公司的股东 身份是否被撤销，对于某租赁服务部债权的实现将产生直接影响。并且，某区 市监局在与赵某要求履行法定职责的行政诉讼中，已获知赵某作为房地产公司 的股东被生效判决列为被执行人，故应当知道撤销冒名登记股权行为可能涉及 利害关系人的合法权益。因此，某区市监局在作出撤销赵某股东登记的决定时， 具有对某租赁服务部的合法权益进行考虑的必要性和可能性，符合行政机关应 予考虑和保护的特殊情形，故某租赁服务部具有提起本案撤销之诉的主体资格。
第二，某区市监局作出被诉决定书时未尽到合理审查的义务，且不符合正当程 序的要求。本案中，某区市监局在明知赵某已被列为被执行人的情况下，未向 某租赁服务部告知拟撤销赵某股东登记的决定，亦未听取其陈述申辩，仅通过 在北京市企业信用信息网发布公示的方式征询相关利害关系人的意见，不符合 相关法律法规的要求，未能尽到合理审查义务，亦违背了程序正当的原则。并 且，某区市监局未对登记材料中的笔迹进行鉴定，在未查明签字是否确系虚假 签名的情况下，仅依据赵某的申请即认定冒名登记成立，并据此作出被诉决定 书，亦属认定事实不清，证据不足。综上，某区市监局作出的被诉决定书认定 事实不清，证据不足，且不符合法定程序，应予撤销。
北京市大兴区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一 项、第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条第二款之规定，判决如下：
撤销被告某区市监局于2020年3月30日作出的被诉决定书。




五、行政登记 137

二审法院同意一审法院裁判意见。

【法官后语】
某租赁服务部作为债权人是否具有原告主体资格，是本案的争议焦点，也 是本案进入实体审理前必须先行明确的问题。
1.债权人行政诉讼原告主体资格的认定依据
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，利害关系是判断 当事人有无提起行政诉讼原告主体资格的标准。同时，《最高人民法院关于适 用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十三条规定，债权人以行政机关 对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告 知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者 应予考虑的除外。该条是关于债权人原告主体资格的特别规定。
我国现行法律制度对债权人是否具备行政诉讼原告主体资格原则上持否定 态度，债权原则上不属于行政机关规范保护的权益，普通债权人无法依据债权 基础取得行政诉讼的原告资格。但是，前述司法解释以但书的形式规定了债权 人行政诉讼原告资格的例外情形，在特定情形下，因法律法规的特别规定，或 某一法律事实的发生，则可能要求行政机关在作出行政行为时对此予以考虑和 保护。据此，对债权人原告资格的认定需要结合具体案情及相应法律法规的规 定加以判断。
2.本案原告主体资格的审查路径
2017年，最高人民法院在(2017)最高法行申169号行政裁定书①中援引 了“保护规范理论”,对“利害关系”进行说理论证，增加了行政诉讼原告资 格判断标准的可操作性，让原告资格判断更加客观化和精细化。本案亦可采纳 “保护规范理论”所确立的三要件结构对原告主体资格进行分析。

① 载中国裁判文书网，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZOBXSK4/ index.html?docld=RMsHL+R1VwsGmFoXtv54QRzKAv2qbfCiW/103PW5yqICigZArLLq4p03qNaLM
qsJEjxqvsRAZ9JE3z3XhifmxiN05NRB6QgWvb77MR4zDn6SD15yRYWfB4NntatFvGT2,最后访问时间：
2023年4月13日。





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中国法院2023年度案例 ·行政纠纷


(1)公法规范要件。保护规范理论将法律规范保护的权益与请求权基础相 结合，以行政机关作出行政行为时所适用的行政实体法律规范体系，是否要求 行政机关考虑和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在 公法上利害关系的重要标准。市场监管部门在作出冒名登记股东的撤销决定时， 要审慎调查、听取利害关系人的意见。本案中，因生效民事判决已判决确认赵 某为房地产公司的股东，针对房地产公司对某租赁服务部的债务承担连带清偿 责任，且此案已进入执行阶段，某租赁服务部显然应当属于上述规范性文件中 “利害关系人”的范畴，与某区市监局作出的被诉决定具有公法上的“利害关 系”。
(2)法定权益要件。行政机关应当“考虑和保护”的权益必须是“依法” 应当进行的，若法律法规、规章或规范性文件中规定行政机关在作出行政行为 时应当保护或考虑债权人的合法权益，则债权人具有相应的原告主体资格。 《国家市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》①第 二条第二款规定，登记机关要通过查阅冒名登记行为涉及的档案材料，对公司 住所或经营场所进行现场检查，询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人 等方式，对冒名登记基本事实进行调查，并根据需要征询公安、税务、金融、 人力资源社会保障等相关部门意见。某区市监局在与赵某的另案诉讼中，已获 知赵某作为房地产公司的股东被生效判决列为被执行人，故某区市监局在作出 撤销赵某股东登记的决定时，具有对某租赁服务部的债权实现产生不利影响进 行考虑的可能性，符合行政机关应予考虑和保护的特殊情形。
(3)个别保护要件。这一要件要求在确定原告主体资格的问题上，以救济 原告权利为目的，不宜包括反射性利益受到影响的情形。本案中，某租赁服务 部对赵某享有债权的事实基础在于赵某系房地产公司的股东，赵某的股东身份 将直接影响其债权的实现，故某租赁服务部诉请撤销被诉决定书，系基于主张 保护其主观公权利，而非反射性利益，应当认可其原告主体资格。

① 载市场监管总局网站，https://gkml.samr.gov.cn/nsjg/xyjgs/201906/t20190628_3029 92.html,最后访问时间：2023年4月13日。




五、行政登记 139

3.本案的裁判价值
当前，司法实践中对债权人原告主体资格的审查判断仍面临较大的不确定 性。本案通过审理表明，通常情况下，一般债权人不能以行政机关损害其债权 为由提起行政诉讼；但特殊情形下，基于行政法律、法规或规范性文件的规定， 行政机关对于行政行为可能会对债权实现造成的直接损害应予考虑时，债权人 可以提起行政诉讼。司法实践中，判定债权人是否具备行政诉讼主体资格时， 不仅要依据“利害关系”标准加以判断，亦要结合具体案情，以法律规范为依 据，辅以“保护规范”理论作为论证分析的工具，避免对利害关系标准进行随 意解释，最大程度确保适法的统一性。
编写人：北京市大兴区人民法院 范少方 贺维