——金某诉苏州市吴江区国土资源局房屋登记管理案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省苏州市中级人民法院（2019）苏05行终34号行政判决书 2.案由：房屋登记管理纠纷
3.当事人

原告（上诉人）：金某

被告（被上诉人）：苏州市吴江区国土资源局（以下简称吴江国 土局）

第三人：任某、招商银行股份有限公司吴江支行（以下简称吴江 招行）
【基本案情】

2000年12月，任某持吴江市房屋买卖审批表、吴江市私有房屋 （出售） 申请登记表和吴江市私有房屋（购买） 申请登记表、吴江市 房产出让契约、吴江市房屋（出售）调查情况表、吴江市城镇房屋所 有权私房申报登记表、房地产分户堪丈草图、面积计算表和吴江市房 屋所有权分户调查勘丈表、吴江市房屋所有权审核表、吴江房屋产价 评估单、身份证、结婚证、江苏省契税完税证等材料向原吴江市人民





政府申请变更登记，将房主由金某变更为任某。现无证据显示金某本 人也到现场进行办理。原吴江市人民政府经审查于2000年12月22日为 任某办理了房屋所有权登记。金某不服，向法院提起行政诉讼。

2017年11月13日，江苏省苏州市吴江区人民法院在审理吴江招行 与任某等金融借款合同纠纷一案\[案号：（2017）苏0509民初12874号 \]中，基于吴江招行的诉讼保全申请，查封了登记在任某名下的案涉 房屋。2018年1月24日，金某以案外人身份对此提出执行异议。2018年 1月26日，苏州市吴江区人民法院作出（2018）苏0509执异24号执行裁 定书，裁定驳回金某的异议请求。金某对该裁定不服，故提起执行异 议之诉。苏州市吴江区人民法院于2018年5月29日作出（2018）苏0509 民初2246号民事判决书，认为“金某与任某就案涉房屋签订的《吴江市 房产出让契约》依法成立并有效，金某对案涉房屋不享有所有权，不 足以排除强制执行”。金某不服提起上诉后，江苏省苏州市中级人民法 院于2018年10月23日作出（2018）苏05民终6642号民事判决书，判决 驳回上诉，维持一审判决。
【案件焦点】

金某没有到现场申请办理是否对行政登记行为的合法性产生影 响。
【法院裁判要旨】

江苏省苏州市吴江区人民法院经审理认为：1.依据《不动产登记 暂行条例》第七条第一款关于“不动产登记由不动产所在地的县级人民 政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级 不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”的规定，本案被告作





为县级人民政府不动产登记机构，依法具有对本行政区域内房屋进行 权属登记的法定职责；2.《城市房屋权属登记管理办法》第十一条第 一款规定，房屋权属登记由权利人（申请人） 申请；第十二条规定， 权利人（申请人）可以委托代理人申请房屋权属登记；第十三条规 定，权利人（申请人） 申请登记时，应当向登记机关交验单位或者相 关人的有效证件，代理人申请登记时，除向登记机关交验代理人的有 效证件外，还应当向登记机关提交权利人（申请人）的书面委托书； 第二十七条规定，登记机关应当对权利人（申请人） 的申请进行审 查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更 登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准登记，并颁发房 屋权属证书；注销登记应当在受理登记后的15日内核准注销，并注销 房屋权属证书。因此，登记机关应当对权利人的申请进行审查。本案 中，被告无法提供本案原告到现场申请的证据，也无其书面委托他人 代为申请的证据，被告在没有原告申请的情况下将其房屋登记给第三 人不符合一般的程序要求，依法应当予以撤销；3.（2018）苏0509民 初2246号民事判决书和（2018）苏05民终6642号民事判决书认定，金 某与任某就案涉房屋签订的《吴江市房产出让契约》依法成立并有 效，金某对案涉房屋不享有所有权。因此，本案所涉的房屋登记行为 违法，但不具有可撤销内容。综上，原吴江市人民政府于2000年12月 22日作出房屋所有权登记行为违法，但不具有可撤销内容。

江苏省苏州市吴江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第七十四条第二款第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民 共和国行政诉讼法〉的解释》第二十八条的规定，判决如下：

确认原吴江市人民政府作出的涉案房屋所有权登记行为违法。 二审法院同意一审法院裁判意见。





【法官后语】

正当法律程序最初是一个法理学概念，很早就被引入公法领域。 公法领域中的正当法律程序一般是指公法主体在作出涉及相对人权益 的行为时，应当告知相对人、说明根据和理由、听取其陈述和申辩、 告知其享有相应救济权利等。这些程序即使没有被实体法律所规定， 公法主体仍应遵循。本案中，各方当事人对案件的基本事实没有争 议，争议的主要焦点在于金某没有到现场申请办理是否对行政登记行 为的合法性产生影响。一种意见认为，当时的法律没有规定相关法律 程序，因此不能科以行政机关过高的义务，本案原告的实体权利不能 得到支持，法院应当驳回其诉讼请求；另一种意见认为，虽然法律没 有规定登记程序，但并不意味着行政机关可以肆意妄为，行政登记的 作出必须符合正当法律程序，必须履行告知、听取陈述和申辩以及对 当事人进行核查等程序，行政机关未履行此义务的，在金某的实体权 利不能得到支持的情况下，法院也不能对行政登记程序不进行审查， 本案法院应当确认登记行为违法，但保留登记的效力。

合议庭倾向于同意第二种观点，认为行政登记行为的作出必须符 合正当法律程序，对本案所涉的登记行为应当确认违法。主要理由如 下：
第一，正当法律程序是法律的一般原则，行政机关在进行行政执 法时必须遵循。法律的一般原则在很多国家都作为行政法的重要渊 源，对行政机关有一定的约束力。正如王名扬教授所说的“法律的一般 原则在行政法中被特别强调，一个重要原因是行政事项复杂，变化迅 速，不可能全部包括在成文法中”。这个问题在案涉房屋登记发生的 2000年尤为突出，在相关法律规定欠缺的前提下正当法律程序更应得 到尊重。





第二，正当法律程序是行政法治的内在要求。2004年3月22日，国 务院发布《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》， 对宪法规 定的建设社会主义法治国家进行了细化，明确规定了“程序正当”为依 法行政的基本要求，其中包括公开听取意见，保障知情权、参与权、 救济权和回避制度。这是最高行政机关对行政机关依法行政的具体要 求，因此不管相关法律是否规定了相关程序，行政机关在作出相关行 政行为时都必须遵循这些基本程序。

第三，不适用正当法律程序，就无法让每个公民在司法程序中感 受到公平正义。行政机关在作出对相对人不利的行政行为时，应当让 当事人到场，对其公开相关事实和法律依据，听取其陈述和申辩，这 能使得当事人口服心服，增加行政行为的可接受性。如果不能做到这 一点，当事人不到现场就直接作出对其不利的行政行为，很可能使其 难以接受行政行为，即使是依据法律作出的决定也无法使其信服，从 而影响登记行为的公信力。

第四，在行政登记中适用正当法律程序可以充分保护当事人的合 法权益，对登记机关也是一种保护。登记机关在当事人未到场就相关 事项进行确定的情况下径行作出行政登记行为，无法做到对基础法律 事实的审查，使得行政登记行为有非常大的不确定性。同时，根据 《中华人民共和国民法典》第二百二十二条第二款的规定，因登记错 误，造成他人损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿 后，可以向造成登记错误的人追偿。在当事人不在场的情况下登记行 为非常容易发生错误，从而使得登记机关可能承担不必要的赔偿责 任，增加登记机关的履职风险。

编写人：江苏省苏州市吴江区人民法院 秦绪栋