——五金公司诉某市自然资源和规划局土地行政决定案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
浙江省温州市中级人民法院(2020)浙03行终681号行政判决书
九、行政协议 145
2. 案由：土地行政决定纠纷
3. 当事人
原告(上诉人):五金公司
被告(被上诉人):某市自然资源和规划局
【基本案情】
某区分局是某市自然资源和规划局的派出机构。2007年12月30日，某区 分局(甲方)与原告五金公司(乙方)签订《国有土地使用权出让合同(工 业)》及《(国有土地使用权出让合同》补充条款(工业建设项目》》。《国有 土地使用权出让合同(工业)》约定，甲方出让给乙方的地块位于某工业区， 面积为42163平方米，土地使用权出让年限为五十年，自合同签订之日起计 算。土地用途工业，该地块的土地总额为1264.89万元。《〈国有土地使用权 出让合同》补充条款〈工业建设项目》》第三条约定“受让人除按照出让合 同第十三条约定日期动工建设外，同意2009年10月30日前完成项目竣工验 收。受让人按照出让合同第十三条约定提出延建申请，并经出让人同意延建 的，则其项目竣工验收日期按批准延建的时间相应顺延”。第九条约定“受 让人未按服出让合同补充条款第三条第一款约定日期或第二款约定延建日期 完成项目竣工验收的，须向出让人支付相当于土地出让金总额10%的违约 金”。出让合同签订后，原告办理了国有土地使用权登记，并进行了动工建设， 但至今未完成项目竣工验收。鉴于原告存在竣工违约行为，某区分局于2019年 3月8日作出《缴纳违约金通知书》,要求原告7日内缴纳竣工违约金126.489 万元。原告拒绝签收通知书，某区分局于2019年4月22日在政府官方网站上 公告送达缴纳通知。2019年7月22日，某区分局作出被诉行政决定，原告不 服，提起本案诉讼。
【案件焦点】
被诉行政行为是否合法。
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中国法院2022年度案例 ·行政纠纷
【法院裁判要旨】
浙江省温州市瓯海区人民法院经审理认为：行政协议是行政机关为了实现 行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政 法上权利义务内容的协议。某区分局与原告五金公司签订的《国有土地使用权 出让合同(工业)》及《《国有土地使用权出让合同》补充条款〈工业建设项 日》》符合行政协议本质特征，属于行政协议范畴。案涉出让合同系双方真实 意思表示，合法有效。针对出让合同土地受让方违约的情况，在2015年5月1 日修订的行政诉讼法施行前，上地管理部门通常以提起民事诉讼的方式行使权 利。在修订的行政诉讼法实施后，上地管理部门已无法以提起民事诉讼的方式 主张权利，故对于2015年5月1口之前订立的行政协议，可纳入行政诉讼的受 案范围，根据行政诉讼法的规定，行政机关不能成为行政诉讼的原告。基于以 上事实，在原告五金公司未按照协议约定履行义务的情况下，某区分局以行政 决定书的形式向原告收取竣工违约金，并无不当。
行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，人民法院审理行政 协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。当事人可以 约定一方违约时根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违 约产生的损失赔偿额的计算方法。本案中，原告至今未完成竣工验收事实清楚， 被告根据协议约定向原告收取违约金，符合法律规定及合同约定。《中华人民 共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体 资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人 民法院判决确认无效。”故原告的诉请理由不足，不予支持。
浙江省温州市瓯海区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十 九条的规定，判决如下：
驳回五金公司的诉讼请求。
二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
1.本案是否属于行政诉讼受案范围
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第 二条第三项的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、 法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉 讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，如矿业权等国有自然资源使用 权出让协议。案涉合同是市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地 使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议，符合 前述行政协议的特征，属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件 若干问题的规定》第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止 等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政 诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，被诉行政决定系因双方在案涉合同 的履行中发生争议，被告行政机关为责令原告五金公司按照该合同的约定支付 违约金而作出，故原告五金公司对被诉行政决定提起本案诉讼，系因行政协议 的履行发生的纠纷，属于行政诉讼受案范围。
2.本案能否适用行政诉讼法及行政协议相关规定
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定， 2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。 2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及 司法解释。本案中，案涉合同于2007年即2015年5月1日之前签订，按前述 规定应当适用当时即2007年的法律、行政法规及司法解释，但当时对行政机关 单方就行政协议作出执行决定的行为没有作出规定，也没有可以参照的法律法 规，因此选择适用与2015年5月1日之后订立的行政协议相同的规定，并无 不当。
3.行政机关能否单方就行政协议作出执行决定
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一 款规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不
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履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组 织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履 行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。原告 对案涉合同系双方经合意签订以及约定的违约金内容均无异议，被告行政机关 在原告行政协议相对人违约且经催告仍拒不按约定支付违约金的情况下，根据 前述第二十四条的规定单方作出被诉行政决定，责令原告限期依约支付违约金， 亦无不当。
编写人：浙江省温州市瓯海区人民法院蔡新星
