——东孙村委会诉孙某刚农村土地承包合同案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
山东省淄博市中级人民法院（2019）鲁03民终2097号民事判决书
2.案由：农村土地承包合同纠纷 3.当事人
原告（被上诉人）：东孙村委会 被告（上诉人）：孙某刚
【基本案情】
2005年10月6日，东孙村委会与孙某刚签订《土地租赁合同》，合 同约定：将东孙村集体所有的根据原建设规划为鱼塘及林业用地的位 于人民路原磷肥厂以西、铁塔以东、太公湖50米以北、淄江园林大酒 店以南共计14800平方米的土地租赁给孙某刚使用，租赁期限自2005年 10月6日至2055年10月5日，共50年；租赁费标准：500元/年；交纳期 限：在合同有效期间于每年12月30日前交清当年的租赁费。土地用 途：孙某刚所租土地作养殖或林地绿化之用，所上项目东孙村委会不 得干涉。在土地租赁期内，孙某刚有权对所租土地进行对外出租或转 让。根据双方签订的承包合同所附图表，在孙某刚承包时涉案土地有 废弃的沙坑。2013年10月22日，孙某刚与太公大饭店公司、许某石签 订《土地租赁转租合同》， 将位于临淄大道以西50米、太公湖50米以 北、别墅南门60米以东共计19956平方米土地转租给太公大饭店公司、 许某石，转租费标准2300元/亩/年，并领取了第一期租金688390元和 地面附属物一次性赔偿费718300元。2014年9月25日，孙某刚一次性交 纳承包费10000元。
2005年3月5日，东孙村委会与以本村村民孙某良、孙某柱为首的 多人看护小组签订委托协议书，对包含涉案土地在内的村集体土地进 行看护，制止挖沙毁地。看护协议明确了看护人员的职责及看护土地 的现状，其中约定看护人员必须把以前挖沙已毁的土地整平利用。该 协议履行中因涉案合同中断。
淄江园林大酒店建设单位为太公大饭店公司，2007年8月14日，淄 博市建设委员会为淄江园林大酒店工程颁发建筑工程施工许可证，确 定合同开工日期为2007年8月18日。涉案土地原诉讼时堆积有大量建筑 垃圾，被列入稷下街道办2018年土地例行督查整改明细表中，本案审 理过程中，稷下街道办组织土管所、东孙村委会对涉案土地的建筑垃 圾进行了简单清理。
2005年1月至2014年11月，孙某刚堂兄孙某军担任东孙村委会主任 兼村书记。
【案件焦点】
涉案土地租赁合同是否有效。 【法院裁判要旨】
山东省淄博市临淄区人民法院经审理认为：《土地租赁合同》明 确载明涉案土地原规划为鱼塘及林业用地，且合同所附图纸注明涉案 土地现状有沙坑， 因此涉案土地应属“四荒土地”，其承包方式适用 《中华人民共和国农村土地承包法》规定的其他方式的承包，即应采 取招标、拍卖、公开协商等方式进行。涉案合同内容及履行情况东孙 村委会及大部分村民并不知情，足以认定涉案土地并未通过招标、拍 卖的方式承包；且涉案合同仅有发包方代表孙某军和承包方孙某刚签 字，并未有其他村民代表或见证人签字；孙某刚亦未举证证明该承包 合同签订前村集体进行过公开协商等。合同签订及履行情况也未进行 公示。涉案合同加盖有东孙村委会公章，应直接约束双方当事人。但 农民集体所有的财产依法属于本集体成员集体所有，该所有权主体的 意思表示应经全体成员履行民主议定程序后作出，村集体经济组织仅
代表集体行使所有权。故在未经村民大会或村民代表大会民主议定程 序情况下，村集体经济组织所作出的承包意思表示并非所有权人意思 表示，属于无权处分范畴。而村民代表对涉案合同不予认可、未予追 认，因此，该土地租赁合同应认定无效。依涉案承包合同第三款第二 项约定， “在合同有效期间于每年度的12月30日前交清当年的租赁 费”，但孙某刚仅在2014年9月25日交纳10000元租赁费，而在此之前， 孙某刚并未交纳租赁费，该事实不符合常理和交易习惯。且涉案合同 签订时的东孙村委会代表孙某军于2014年11月24日起不再担任村委会 主任。同时，孙某刚于2013年10月22日以高价将涉案土地转租给太公 大饭店公司，并领取了巨额租赁费。涉案合同约定22余亩土地年租金 总计为500元，一亩土地一年的租金为22.73元左右；而转租合同中一 亩土地一年的租金则高达2300元，两者差距异常悬殊。另外，除转租 租金外，依据该转租合同约定，太公大饭店公司按照24000元每亩的价 格向孙某刚一次性支付了补偿费718300元，孙某刚在涉案土地中获取 巨额利益。孙某刚获取该利益的过程，客观上侵害了东孙村集体利 益。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定，该合同 亦应认定为无效合同。
山东省淄博市临淄区人民法院依照《中华人民共和国合同法》第 五十一条、第五十二条第二项、第五十八条、五十九条，《中华人民 共和国农村土地承包法》第四十八条、第四十九条、第五十条、第六 十三条第一款、第六十四条， 《中华人民共和国物权法》第五十九 条， 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四 项、第三十条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件 适用法律问题的解释》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六 十四条， 《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五条规 定，判决：
一、东孙村委会、孙某刚于2005年10月6日签订的《土地租赁合 同》无效；
二、孙某刚返还东孙村委会涉案14800平方米集体土地。 孙某刚不服一审判决，提起上诉。
山东省淄博市中级人民法院经审理认为：关于涉案土地租赁合同 的效力问题。土地用途的变更，应当履行法律规定的相关手续。孙某 刚主张是应相关政府部门要求而改变土地用途，但并未提供相关证据 予以证实，亦不符合相关法律规定。且现有证据亦无法证实其在涉案 土地曾大量种植果树，以及其所收取的租赁费中包含地上附属物的补 偿。故孙某刚的该项上诉理由不成立，不予支持。
《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：“不宜采取 家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍 卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。”第四十九条规定：“以 其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营 权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、 拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方 式承包的，承包费由双方议定。”上述规定表明，荒山、荒沟、荒丘、 荒滩等农村土地，不宜采取家庭承包方式承包，而应通过招标、拍 卖、公开协商等方式承包。上述第四十九条规定的以其他方式承包农 村土地，是指第四十八条规定的招标、拍卖、公开协商等方式，而不 包括直接以家庭承包方式承包。对涉案土地孙某刚并未通过招标、拍 卖方式承包，也未通过公开协商方式承包。
关于孙某刚主张对涉案土地的投入，因与本案合同效力的确认无 关联，且孙某刚并未提出反诉，故原审未予审理，亦无不当。
山东省淄博市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第一款第一项规定，判决：
驳回上诉，维持原判。 【法官后语】
本案主要涉及对农村“四荒”土地承包合同效力的认定问题。具体 而言，就是对涉案《土地租赁合同》效力的认定。涉及农村“四荒”土 地的租赁合同，在本质上仍属于农村土地承包合同的范畴。对于农村 “四荒”土地的承包问题，《中华人民共和国土地承包法》第三章明确 规定其属于“其他方式的承包”，应经民主议定程序，通过招标、拍卖 或公开协商等方式实行承包经营，并进行公示。根据《中华人民共和 国民法典》第二百六十一条规定，农民集体所有的不动产和动产属于 本集体成员集体所有。即农民集体财产所有权主体是成员集体，该成 员集体由全体成员组成。村集体经济组织仅代表集体行使所有权。并 不能说村委会就是农民集体财产的所有权人。而由于成员集体由全体 成员组成，该所有权主体的意思表示应经全体成员履行民主议定程序 后作出，故在未经过村民大会或村民代表大会民主议定程序的情况 下，村集体经济组织所作出的承包意思表示并非所有权人意思表示。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条至第五十条以及 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四项和第 三十条的规定，对于集体土地承包经营，在未经村民会议等民主议定 程序的情况下，村委会签订合同所作出的承包意思表示显然不能认定 为所有权人即集体的意思表示。本案将涉案合同认定为无权处分，并
根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定认为，村委会若能在 一审法庭辩论终结前补正未经民主议定程序的欠缺，则能使该合同获 得法律效力。但应当注意的是， 《中华人民共和国民法典》取消了 《中华人民共和国合同法》对于无权处分的这一规定。因此，《中华 人民共和国民法典》实施后，显然不能再按照无权处分的思路认定相 关合同的效力。这一点对于土地承包合同亦是如此。
对于土地承包合同是否有效的判断，应重点考察是否存在恶意串 通损害他人合法利益的情形。也就是说，对于涉农村“四荒”土地承包 合同是否有效的判断，应考察村委会与承包人签订承包合同时是否存 在恶意串通而损害集体利益的情形。因为从实践来看，村委会未履行 民主议定程序就直接与承包人签订农村“四荒”土地承包合同的情形往 往不是出于善意，而是伴随着恶意串通损害村集体利益。本案即为典 型。首先，孙某刚与东孙村委会提交的合同原件为不同的两个版本， 都存在“未卜先知”的问题，合同真实的签订时间值得怀疑。其次，涉 案承包合同签订后，孙某刚多年未如约履行交纳租金的义务，仅在 2014年9月25日交纳1万元租赁费， 明显不符合常理和交易习惯。最 后，涉案合同签订时东孙村委会代表时任村主任孙某军于2014年11月 24日起不再担任东孙村委会主任，而巧合的是孙某刚于2013年10月22 日以高价将涉案土地转租给太公大饭店公司，并领取了巨额租赁费， 与原合同租金差距异常悬殊，且太公大饭店公司向孙某刚一次性支付 了高额补偿费。从中不难看出，孙某刚通过承包租赁涉案土地获取了 巨额利益，该巨额利益从形式上看是孙某军代表东孙村委会与孙某刚 签订涉案合同所获得的，而究其实质则是双方恶意串通通过损害村集 体利益的方式所获。对此，《中华人民共和国民法典》第一百五十四 条明确规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法
律行为无效。因此，农村“四荒”土地承包合同在经审查后认定存在这 种恶意串通而损害集体利益情形的，应当认定为无效合同。
编写人：山东省淄博市中级人民法院 荣明潇 山东省淄博市临淄区人民法院 刘海红 高飞
