——电子公司诉某证券交易所行政处理案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
上海市高级人民法院(2022)沪行终288号行政判决书
2.案由：行政处理 3.当事人
原告(上诉人):电子公司
被告(被上诉人):某证券交易所
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【基本案情】
电子公司股票原在某证券交易所上市。2021年4月29日，电子公司发布 2020年年报，其中载明：当期主要会计数据中营业收入为8505794.08元，比 上年同期减少70.09%,扣除与主营业务无关的业务收入和不具备商业实质的 收入后的营业收入为0元。
因同时触发2020年《某证券交易所股票上市规则》(以下简称2020年 《股票上市规则》)第13.9.1条和第13.3.2条规定，2021年4月29日，电子 公司发布《关于公司股票实施退市风险警示暨临时停牌的公告》,载明：退市 风险警示起始日为同年5月6日，并于同年4月30日停牌一天。
2022年4月29日，原告发布《电子公司2021年年度报告》,其中载明： 当期营业收入152397617.52元，同比上涨1691.69%,扣除与主营业务无关的 业务收入和不具备商业实质的收入后的营业收入133945619.51元，净利润为- 4737609.51元，扣除非经常性损益的净利润为-6237691.17元。同日披露的 《2021年度专项核查意见》中记载：电子公司营业收入扣除情况表中“营业收 入扣除后金额”13394.56万元属于“与主营业务无关的业务收入”,应予以扣 除，营业收入扣除后金额为0元。
2022年4月30日，某证券交易所向电子公司发出《关于拟终止电子公司 股票上市的事先告知书》,告知其根据年报审计机构出具的《2021年度专项核 查意见》,其营业收入扣除后金额为零元，已触及《某证券交易所股票上市规 则(2022年1月修订)》(以下简称2022年《股票上市规则》)第9.3.11条 规定的终止上市条件，将根据2022年《股票上市规则》第9.3.14条的规定， 对电子公司股票作出终止上市的决定，并告知了申请听证的权利。
同年5月20日，应电子公司申请，某证券交易所组织进行了听证。同日， 上市委员会作出审核意见，同意股票终止上市。2022年5月25日，某证券交 易所作出《关于电子公司股票终止上市的决定》,认定电子公司已构成2022年 《股票上市规则》第9.3.11条规定的终止上市情形，根据第9.3.14条的规定， 经某证券交易所上市委员会审核，决定终止电子公司股票上市；并在退市整理
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期届满后5个交易日内，对电子公司股票予以摘牌，股票终止上市；对终止上 市决定不服的，可以在某证券交易所公告决定之日后的5个交易日内申请复核。
【案件焦点】
1.被告某证券交易所在本案中所履行的职责是否属于公法上的权力，本案 被诉《终止上市决定》是否属于可诉的行政行为；2.原告2021年年报中所确 认并经《2021年度专项核查意见》扣除的营业收入，是否属于“与主营业务无 关的业务收入和不具备商业实质”的收入；3.被告某证券交易所作出被诉决定 的程序是否正当。
【法院裁判要旨】
上海金融法院经审理认为：就第一项争议，首先，根据《中华人民共和国 证券法》的规定，交易所实施监管行为时，可以作为公法上的主体承担责任。 其次，交易所根据法律授权并经证监会批准，依照自律监管规则实施监管行为， 受合法性原则约束。同时，鉴于自律监管措施类型多样，对相关主体的权益产 生的效果也不同，故纳入审查的自律监管措施应当对当事人权益产生实质影响 并具有成熟性。
强制退市虽系自律监管措施，但其褫夺原由行政行为赋予之资格，改变了 法律状态，对原告权利义务产生重要影响，故应纳入审查范围。被告履行监管 职责，应视为授权行政主体；《终止上市决定》对原告权益产生终局性影响， 属于可诉的行政行为。
就第二项争议，首先，依照《中华人民共和国证券法》和《证券交易所管 理办法》,2022年《股票上市规则》规定的组合财务退市指标，构成了上市公 司股票财务类强制退市的法定条件。其次，审计机构出具《2021年度专项核查 意见》,明确说明核查过程，并认定原告2021年度营业收入在扣除与主营业务 无关或不具备商业实质收入后的金额为0元，并无不当。
就第三项争议，《中华人民共和国证券法》修订后确立了以信息披露为核 心的监管原则，被告依法及自律规则开展的监管行为，以督促和完善相应主体
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履行信息披露义务为主要形式，确保证券交易市场主体公平参与。
被告根据原告相关披露文件中记载的内容进行问询，确保了公开性，同时 在听证中原告对经营情况进行了说明，上市委员会并就此进行了询问。结合审 计机构出具的专项核查意见，被告就此作出《终止上市决定》,所认定的事实 并无不当。
被告依《股票上市规则》,在原告被实施退市风险警示后，再次触及组合 财务退市指标时，事先告知了拟终止上市决定，并依申请组织了听证，调查了 相关事实、听取了陈述申辩，经上市委员会审核后作出被诉行政决定，行政程 序合法。
上海金融法院判决如下： 驳回原告的诉讼请求。
电子公司不服一审判决，提起上诉。上海市高级人民法院同意一审法院裁 判意见。
上海市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第 八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
近年来，随着资本市场发展、金融法律制度不断健全，证券交易所等金融 自律管理组织在完善金融监管体系，提升资本市场法治透明度等方面发挥着越 来越重要的作用。证券交易所等机构通过自律监管措施实施监管，上市公司等 主体能否提起诉讼，法院如何进行审查，本案一、二审判决围绕争议的焦点进 行了阐述，对今后类案裁判和适法统一具有一定参考意义。
一 、证券交易所的行政诉讼被告资格与自律监管行为的性质
当事人就证券交易所作出的强制退市、纪律惩戒等自律监管行为向法院提 起行政诉讼并不鲜见。为此，本案从以下三个方面考虑证券交易所的行政诉讼 被告资格和终止上市决定的可诉性：
1.证券交易所在公法上的地位。根据《中华人民共和国证券法》(以下简
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称《证券法》)第九十六条、第九十九条第一款的规定，证券交易所的设立由 国务院决定，其组织、监督证券交易并基于公益优先原则履行自律管理职能， 维护市场的公平、有序、透明。《证券法》《证券交易所管理办法》对证券交易 所的设立、变更、法定代表人任免等组织事项作了特别规定，对证券交易所的职 能也作了明确规范。大陆法系对这类基于公共目的设立，其职能又不适合直接由 行政机关承担的机构，往往在组织法上归于公务法人(行政法人)或公营造物。
2.证券交易所的自律监管行为可以归为行政行为。证券交易所作为间接行 政的授权主体，相应地只有在依照法律、法规、规章授权其实施行政管理职能 时，才构成行政主体。证券交易所实施的自律监管行为，监督证券交易活动是 一项行政职能，《证券法》《证券交易所管理办法》又将部分监管职责授权证券 交易所根据法律规范和自律规则实施。因此，证券交易所根据法律授权所实施 的自律监管行为，可以归为行政行为的范畴。另外，证券交易所根据法律授权 并经证监会批准，依照自律规则实施证券交易监管行为，并不仅仅以《证券上 市协议》为基础，自律监管措施也不单纯基于意思自治而得为之，而应依照法 律、法规等上位法并结合自律监管规则，因此受到合法性原则的约束。
3.纳入行政诉讼的自律监管行为需要符合条件。根据《股票上市规则》及其 他自律规则，证券交易所自律监管措施类型多样，对参与证券交易相关主体的权 益所产生的效果也不同，因此并非所有自律监管措施都符合行政诉讼受理条件。 就本案而言，证券上市本身须经行政许可，强制退市虽系证券交易所依照《股票 上市规则》实施的自律监管措施，但其褫夺原由行政行为赋予之资格，改变了股 票上市的法律状态，对相对人权利义务产生重要影响，具备终局性和成熟性，故 应当纳入审查的范围。需要指出的是，根据《证券法》第四十九条规定，对交 易所终止上市决定，可以向交易所设立的复核机构申请复核。当事人是否须复 核后才能向法院提起行政诉讼，是值得研究的问题。作为内部救济程序的复核
类似于行政复议，我国目前除法律特别规定复议前置外，其他行政行为皆以复 议选择主义为原则，并不实行严格的穷尽救济原则，因此对于终止上市决定在 法律未明确复核前置的情形下，应当允许当事人直接提起行政诉讼。
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二、退市新规实施后终止上市决定的合法性审查要点
我国上市公司退市制度曾经历多次改革，在2019年《证券法》修订前， 原《证券法》第五十五条、第五十六条分别规定了暂停上市和终止上市。2019 年《证券法》修订，第四十八条明确由交易所依照自律规则决定终止上市， 2020年中央全面深化改革委员会通过《健全上市公司退市机制实施方案》,在 此基础上沪深交易所分别在上市规则及相关业务指南中对退市规则作了明确。
1. 自律规则的地位。制定自律规则是证券交易所作为自律管理机构履行自 我管理、落实一线监管和提供证券业务服务的重要权力。自律规则既有内部自 治的私法属性，又因交易所行使监管职责而具备公法属性。基于法律优先和法 律保留原则，一般而言行政主体作出行政行为应有法律上的依据，而《证券 法》第四十八条授权交易所依据自律规则决定终止上市，可以视为法律特别授 权，从而自律规则可以作为交易所作出终止上市决定的依据。对法院而言，自 律规则虽经法律授权，但与法律、法规仍存在位阶区别，依照《最高人民法院 关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》等司法政策 人民法院审理案件中可以“参照适用自律规则”。因此在行政诉讼中，自律规 则的适用规则可以比照规章在行政案件中进行相应适用。
2.交易所作出终止上市决定的行政程序要求。本案中，原告提出某证券交 易所在作出终止上市决定的过程中，仅依据年报、专项审核报告及问询答复等 书面文件，而未对原告、审计机构、供应商等进行询问和实地调查，调阅审计 底稿，故认为行政程序不合法。这里涉及交易所履职程序的问题。从行政程序 角度，除法律、法规对行政程序有明确的要式性要求外，原则上行政主体采取 何种程序性措施属于其裁量范围。而证券交易所作出自律监管措施又有别于一 般行政行为，因为证券自律监管措施所针对的对象大多为公开市场主体，需要 遵循信息披露公平原则，尤其是以信息披露为核心的注册制改革后，更为强化 信息披露在监管体系中的重要作用。故，交易所的调查职能主要通过对相关主 体的公开披露文件进行审查分析来实现。之所以课以金融自律组织监管行为的 程序义务有别于行政机关，与自律组织的监管职能定位有着密切联系。作为一
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线监管的自律组织，基于市场前沿可以对金融交易进行实时监测，对高技术条 件下的监管需求也可以进行实时回应，这些都是传统行政所不具备的优势。如 果对金融自律组织的监管活动规定过高的程序性要求，可能造成自律组织的监 管模式与行政机关的机关模式趋同，降低自律监管的效果。因此，当交易所通 过公开披露信息已经足以作出相应事实认定时，应当认为交易所已经履行了调 查职责。另外，根据上市规则，组合财务强制退市主要考量的是上市公司公开 披露的财务指标是否已经触及退市条件。因此，上市公司本身需要依法主动定 期披露相应财务状况，并确保披露信息的真实、准确、完整。在此基础上交易 所根据公开披露信息作出相应认定，事先告知了拟处决定并应当事人申请进行 了听证，应当认定具有程序正当性。
在自律规则构建的退市新规下，交易所依照自律规则开展退市监管，在确 保程序正当、公正监管的前提下，不应规定过多的程序性义务，这点也是其他 法域司法案例中对交易所自律监管行为进行审查时的常见标准。
编写人：上海金融法院 葛翔
