招商公司诉某市自然资源和规划局、 某市人民政府行政补偿案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
山东省高级人民法院(2022)鲁行申2540号行政裁定书
238
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
2. 案由：行政补偿 3.当事人
原告(上诉人、再审申请人):招商公司
被告(被上诉人、再审被申请人):某市自然资源和规划局(以下简称某 市规自局)、某市人民政府(以下简称某市政府)
【基本案情】
1998年11月10日，某市建设委员会作出报告建议采取“以点补亏”办 法，补助招商公司在棚户改造项目的亏损。2002年7月9日，某市某区开发指 挥部称可在某区某路范围内划出120亩土地作为招商公司的开发用地。2006年 11月13日，原某市国土资源和房屋管理局(以下简称某市国土局)作出《关 于招商公司经济适用住房建设项目用地预审意见的函》,载明招商公司拟建设 项目用地位于某区规划的F1地块内，待该地块所在村村改方案正式批复并按照 规划落实村庄用地面积、位路后，在确有可供土地的前提下，为招商公司安排 适量土地。2008年3月13日，某市国土局称原F1地块内的土地实际已被其他 项目占用，不能再安排给招商公司。2010年11月9日，某市国土局对某区内 村庄改造用地配置作出批复。2015年1月19日，某市国土局函复招商公司称， 现行土地政策已不允许“以地补亏”,建议选择其他方式解决土地遗留问题。 2016年10月，招商公司遂以某市政府、某市国土局为被告提起行政诉讼，要 求判令二者根据承诺将位于F1地块内120亩土地路换给招商公司，并办理相关 手续。案经一、二审法院审理，生效行政判决认为，该案争议已经多年，因情 势变更，土地路换这一补偿方式已无法履行，判决责令某市政府、某市国土局 依法采取补救措施。
2020年8月12日，某市规自局根据某市政府指定，作出行政补偿决定， 由双方共同委托评估机构以2010年11月目标地块120亩土地旧村改造方案批 复时间为评估时点，按照经济适用住房项目评估应得收益，加同期贷款利息作 为补偿金额。招商公司不服，再次以某市规自局和某市政府为共同被告，提起 本案行政补偿诉讼，请求：1.撤销补偿决定；2.判令重新作出补偿决定，补偿
八、行政补偿 239
方式和标准为：按照商品房开发项目的性质，以2015年1月29日(该120亩 商品房开发用地实际拍卖成交日)作为评估时点，评估某区确定范围内120亩 开发用地开发可得收益，并加计至实际支付之日的同期贷款利息。
【案件焦点】
1.补偿决定确定的评估标准和评估时点是否公平合理；2.受补偿主体能否 就双方达成的“以地补亏”事实行政协议主张违约责任。
【法院裁判要旨】
山东省青岛市中级人民法院经审理认为：涉案补偿决定是否合理合法，具 体包括补偿标准的确定和评估时点的确定两个方面。
(一)关于补偿标准的确定。从历年来市领导的批示，到各部门的往来文 件及招商公司申请落实“以点补亏”政策的文件，均提到以建设经济适用住房 项目的方式进行补亏。部分文件中出现的基础配套费、土地出让金等表述并非 政府供地批文、供地合同内容，不能倒推认定补亏用地系商品房用地。以经济 适用住房项目测算补偿费用，符合尊重历史、实事求是的原则。
(二)关于评估时点的确定。是以2010年11月涉案地块旧村改造方案批复 时间还是以2015年1月29日 (F1-5-1) 地块拍卖成交日为评估时点，双方存 在争议。补偿机关主张补亏用地必须待目标地块村庄改造方案和修建性详细规 划确定时，方能予以统筹考虑，主张以2010年11月批复时间作为评估时点。 但在该时间节点，客观上并未同步对补偿用地予以解决，相反未补偿现状持续 至今，对该主张不予支持。考虑到在F1地块范围内落实补亏用地现已无法落 实，在已查明F1地块自2007年至2019年均有多个项目，而招商公司仍坚持以 2015年1月作为评估时点的情况，对该主张予以尊重。且，从本案被诉补偿决 定内容来看，仅载明评估时点和评估标准，并未对补偿的具体金额进行明确， 显属不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一 、撤销某市自然资源和规划局2020年8月12日对招商公司作出的《行 政补偿决定书》;
240
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
二、某市人民政府、某市自然资源和规划局依法对招商公司重新作出行政 补偿决定。
招商公司不服一审判决，提起上诉。山东省高级人民法院经审理认为：由 于双方就用地承诺的履行期限和方式并未作出明确约定，无法依约确定损失评 估时点。2015年1月19日，某市国土局明确表示因客观情况和政策变化无法 履行承诺，至此招商公司的损失实际发生。招商公司亦表示最低可以接受以 2015年1月为评估时点。故，以补偿主体明确表示无法履行的时点起算损失， 并无不妥。而违约赔偿责任的承担需要以违约行为的存在为前提。从在案证据 来看，在无法履行用地承诺之前，行政机关一直致力与招商公司协商解决遗留 问题，未有故意违反承诺之情形。
山东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一 款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
招商公司不服二审判决，申请再审。山东省高级人民法院经审查认为：第 一，关于补偿范围的问题。根据各方已经达成的协议，结合招商公司的诉讼请 求以及法院的生效裁判文书，在招商公司所要求的120亩土地置换已经无法履 行的情况下，相关部门依法采取补救措施并作出了补偿决定，原审法院据此对 涉案补偿决定进行审查认定，并要求进一步明确补偿数额，并无不当。第二， 关于补偿标准的问题。结合有关部门的往来文件、招商公司多次用地申请等可 以证实，被申请人与招商公司形成了事实上的行政协议法律关系，被申请人承 诺对招商公司“以地补亏”,由招商公司在涉案地块上进行经济适用房建设。 本案均系以经济适用住房建设项目作为补亏的基础和前提。因此，原审关于涉 案补偿决定以经济适用住房项目测算补偿费用的认定，并无不当，且符合尊重 历史、符合现实的原则。即使部分文件中出现基础配套费、土地出让金等表述， 系涉及政策具体落实过程中的问题，招商公司关于应按照商品房开发项目对其 进行补偿的主张，依据不足。第三，关于评估时点的问题。由于招商公司与被 申请人就用地承诺的履行期限和方式并未作出明确约定，2015年1月因被申请
八、行政补偿 241
人明确表示无法履行承诺导致招商公司的实际损失发生，故以被申请人明确表 示无法履行的时间点起算损失，并无不妥，招商公司对于此评估时点亦表示可 以接受。综上所述，招商公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼 法》第九十一条规定的情形。
山东省高级人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政 诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回招商公司的再审申请。
【法官后语】
由于该类为解决历史遗留问题而作出评估补偿决定的案件，对补偿标准和 评估时点的确定，既没有具体的法律依据，也没有可以参照适用的裁量方法， 所以对这类补偿决定进行审查时，尤其是当双方对补偿标准和评估时点存在较 大争议时，人民法院应当遵循尊重历史、实事求是、公平合理、明确具体的原 则，进行综合考量、判断。
一 、补偿决定的作出应当遵循尊重历史、实事求是、公平合理、明确具体 的基本原则
(一)关于补偿标准的确定
在评估项目标准的确定上，应当遵循尊重历史、实事求是的原则综合考量 并体现受补偿人最可能获得的土地价值，尽可能使其实际获得的补偿与应获得 的土地使用价值之间差距缩小，甚至能够弥补。本案通过对有关部门“以地补 亏”请示、批示材料及招商公司书面申请文件进行判断，确定均系以经济适用 住房建设项目作为补亏的前提和基础，因此，以经济适用住房项目标准来评估 测算补偿费用。
(二)关于评估时点的确定
关于评估时点的确定，要考虑行政机关作出的系列承诺中最接近兑现行政 承诺的时间，是不是最接近完成补偿的时间。就本案而言，要考虑村居改造方 案批复时间、修建性详细规划作出时间、案涉地块拍卖成交时间，是不是补偿 机关最有可能完成行政补偿的时间。
242
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
受补偿主体认可将最接近完成补偿承诺时点作为评估时点的，人民法院应 当予以尊重；受补偿主体不认可，也没有证据证明补偿机关确无法履行承诺的， 可以认定补偿机关仍在积极践诺，应当以之后更有利受偿主体的时间作为评估 时点；受补偿主体不认可，且有证据证明补偿主体确因客观情况和政策变化无 法履行承诺的(涉案地块已进行拍卖),在评估时点的确定上，原则上应当以 情势变更事由确定出现的时点，即明确复函受补偿主体无法履约(已进行拍 卖)的时点作为评估时点，评估计算补偿利益。
二、人民法院需要先行判断属于行政允诺抑或行政协议
厘定真实的补偿法律关系，明确当事人主张行政违约救济的请求权基础， 才能建立对行政协议违约责任多项请求权检视的次序框架，进一步审理好行政 协议是否存在违约情形，是否需要违约救济的问题。
根据有关部门往来文件、当年市领导批示要求、招商公司多次申请经济适 用房用地材料等可以证实，二者已就案涉地块进行评估达成一致，已就评估收 益金额作为补偿招商公司损失补偿的对价达成一致。补偿主体从承诺对招商公 司“以地补亏”意思表示，向对招商公司支付涉案地块评估收益对价转变。补 偿主体与招商公司形成了事实上的行政协议法律关系，完成了从行政承诺向行 政协议的法律关系转变。
三、就双方达成的事实行政协议继续主张违约赔偿责任的，人民法院不予 支持
从行政效率与公平的角度，行政补偿应当区别于行政协议违约责任赔偿， 人民法院不宜从合法性甚至效力上予以整体或局部推翻行政补偿决定。受补偿 主体能否就双方达成的事实行政协议主张违约赔偿责任，要回归行政协议的双 方践诺性和契约性，补偿机关没有故意违反协议履行行为的，则不宜扩大受补 偿主体的责任救济途径。
从在案证据来看，补偿机关在无法履行用地承诺之前，一直致力与招商公 司协商解决遗留问题，未有故意违反承诺之情形。并且，招商公司主张违约赔 偿责任的赔偿范围为项目开发后的可得利益，该事项已被补偿决定所包含，能
八、行政补偿 243
够通过行政补偿程序得到救济。本案系就补偿主体履行历史遗留的补偿义务作 出的补偿决定进行审查，作出补偿决定本身系在履行行政协议约定，已无再对 之前是否达成补偿一致及违约情况进行审查的必要。
四 、本案的实践意义
守信践诺是现代政府合法、合理行政的必然要求。发现并纠正不恰当行政 行为，是行政审判领域能动司法的应然之义。在争议纠纷无法协调化解的情况 下，以生效判决来指导补偿机关针对类似补偿决定案件作出明确、具体的补偿 决定，能够为今后解决类似历史遗留问题提供高效的、符合社会治理规律的法 治经验做法，也能让市场主体直接感受到政府的诚意，助力提振政府法治营商 环境。
编写人：山东省青岛市中级人民法院刘力铭杨洪梅
