———镇政府、某经合社诉某俱乐部土地租赁合同案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市房山区人民法院(2022)京0111民初4986号民事判决书
2.案由：土地租赁合同纠纷 3.当事人
原告：镇政府、某经合社 被告：某俱乐部
【基本案情】
1999年12月6日，镇政府及某经合社(甲方)与某俱乐部(乙方)签订
一、土地纠纷 69
《非耕地租赁合同书》(以下简称《租赁合同》),约定：为共同发展经济、提 高经济效益，甲方将位于某河道内的涉案826亩非耕地租给乙方使用；乙方预 计投资800万元用于筹建、经营高尔夫训练场；承租期限为50年；每年租金为 24780元；经营期间，乙方必须严格执行国家有关部门对河道管理的规定，不 许在河道内搞永久性建筑；同时还约定了其他权利义务条款。合同签订后，镇 政府及某经合社将涉案土地交由某俱乐部用于建设经营高尔夫球场。某河管理 处和某河办事处于2001年先后作出批复，同意某俱乐部在某河道内修建地下通 道等设施，并对施工工作提出相应要求。
2016年，水利公司在与市水务局、某河管理处、区水务局对涉案高尔夫球 场整改情况进行现场查勘后，出具验收意见，确认该高尔夫球场符合整改要求。
现镇政府及某经合社起诉某俱乐部，要求确认涉案合同超过20年期限的后 30年部分无效。
某俱乐部提交某村委会于2008年1月出具的《荒地证明》,以及镇政府于 2009年向区水利局提交的《关于利用某河河道沙荒地设立养草和体育休闲基地 的请示》,据以证明涉案土地是沙荒地。
某俱乐部及镇政府、某经合社均表示并未向相关土地管理部门申请办理过 涉案土地的用地审批手续及农用地转用审批手续。经法院发函询问，市水务局 回函告知：涉案土地在某河河道内，但该地块未经过征地，目前不属于水务部 门权属；根据国家及本市高尔夫球场清理整治有关职责分工，水务部门主要负 责监管消除防洪隐患、规范取用水行为和落实节水措施，并由区水务局实施日 常监督检查，除拖欠水资源费外，未发现涉案球场在上述三个方面有其他违法 违规情况；经整治，涉案球场于2016年通过整改复核。市规划和自然资源委员 会回函告知：依据土地利用现状图，涉案土地在1999年至2001年的土地利用 现状地类调查成果为滩涂，此后亦发生多次变化；依据合同签订时施行的《中 华人民共和国土地管理法》第十五条第一款之规定，农民集体所有的土地可以 由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，但只能从事种植业、林业、 畜牧业、渔业生产，不能用于修建、经营高尔夫球场；依据现行有效的《中华
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
人民共和国土地管理法》第四条第四款、第四十四条第一款、第五十三条之规 定，修建高尔夫球场应当符合土地利用总体规划，并办理用地审批手续；涉案 高尔夫项目用地只签订了《租赁合同》,未取得用地审批手续，依法不能占用 土地进行建设。
【案件焦点】
能否只经水务部门批复、审核即可在位于河道内的集体土地上修建高尔夫 球场。
【法院裁判要旨】
北京市房山区人民法院经审理认为：涉案土地为农民集体所有土地。镇政 府及某经合社与某俱乐部所签租赁合同明确约定将该土地用于筹建高尔夫训练 场而非用于农业建设。同时，双方当事人虽然获得水务管理部门的相关批复， 并通过了相关整改验收，但均未向土地管理部门申请办理过农用地转用审批手 续。而水务管理部门亦明确表示涉案土地未经过征地、不属于该部门的管理权 属。即双方当事人所签合同是在未获得用地审批手续的情况下实际改变了涉案 土地的农业用途，违反了法律强制性规定，亦有悖于我国保护农用地的相关政 策。故，整个涉案《租赁合同》均为无效。
北京市房山区人民法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五 项，《中华人民共和国土地管理法》第三条、第十五条、第二十六条、第四十 四条、第六十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间 效力的若干规定》第一条规定，判决：
确认镇政府及某经合社与被告某俱乐部于1999年12月6日签订的《非耕 地租赁合同书》无效。
宣判后，各方当事人均未提起上诉，判决已经生效。
【法官后语】
本案的主要争议焦点在于能否仅以非土地主管部门出具的批复材料作为变
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更土地用途的依据。
对此存在两种观点。第一种观点认为，涉案土地并非一般的土地，而是位 于河道内的土地，因此基于该土地的特殊地理位置以及防洪防汛的需要，在实 际使用时应更侧重于听取水务部门的主管意见。鉴于水务部门已就在该地块上 修建高尔夫球场出具了批复文件并提出了相应施工指导意见，故，涉案合同应 为有效。第二种观点认为，涉案土地无论位于哪里，其本质上都是农民集体所 有的土地。土地的使用可带来经济收益，土地的管理事关民生，而其中农民集 体所有土地的使用更应严格遵循相关法律法规的规定。
本案中，虽然在涉案合同签订时，该土地所在村的村委会曾出具该地块为 荒地的书面证明，但村委会只是村民自治组织，并非承担相关职能的土地行政 监管部门，无权对涉案土地的性质作出上述认定，亦不能以村委会出具的证明 材料佐证涉案土地为可以用于修建建筑物的建设用地。事实上，根据市规划和 自然资源委员会在本案中出具的回函可知，涉案土地在涉案合同签订时的土地 利用现状地类为滩涂，并非建设用地。
既然涉案土地并非建设用地，那么就不能擅自变更该土地的用途，随意使 用经营。而无论是涉案合同签订时实施的土地管理法还是修改后的现行土地管 理法，均明确要求任何单位和个人都必须严格按照土地利用总体规划确定的用途 使用土地，不得随意变更土地，如要变更土地的权属和用途，就必须依法办理土 地变更登记手续。本案中，从涉案合同签订至今，合同各方当事人均未向土地行 政管理部门申请办理过涉案土地的用地审批手续及农用地转用审批手续。而各方 当事人理应明确知晓上述相关法律规定，却在未依法办理土地变更登记手续的情 况下签订了以涉案土地用于修建经营高尔夫球场为主要合同内容和主要缔约目的 的涉案土地出租合同，该合同显然违反了上述法律的强制性规定，应为无效。
需注意的是，不同行政主管部门在履行各自行政管理职能过程中可能会存 在重叠之处，即同一地块的使用需要同时满足不同的管理要求。但此时亦应区 分先后主次。在始终强调严格保护农用地国策的背景下，对于土地尤其是位于 农村的集体所有土地这一特殊标的物的使用，还是应首先确保满足土地管理法
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的相关规定，在此基础上，再确保该土地的具体使用符合防洪防汛等其他行政 监管要求。当事人不能仅仅以获得水务部门的相关批复文件为理由不办理土地 转用等手续。换言之，水务部门针对涉案土地出具的相关批复材料不能代替土 地管理部门的用地审批手续及农用地转用审批手续。土地管理法对于土地权属、 用途及审批程序的相关规定具有强制性，将农用地用于非农建设涉及耕地保护 的国策，未履行批准程序的，应当认定涉案合同无效。
编写人：北京市房山区人民法院孙静波
