———金福冠等诉苏州市卫生局卫生行政监督案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省苏州市姑苏区人民法院(2013)姑苏行初字第0086号行政判决书
2.案由：卫生行政监督 3.当事人
原告：金福冠、金雷、朱梅
被告：苏州市卫生局(以下简称市卫生局)

【基本案情】
三原告分别系朱永莉的丈夫及子女。2010年2月28日，朱因精神病复发入住 广济医院，期间院方对其进行了氟哌啶醇加东莨菪碱肌注治疗。当晚朱被转至苏州 市立医院北区进行抢救，于次日凌晨死亡。三原告因对朱的死因存在疑问而与院方 发生纠纷，曾向原苏州市金闾区人民法院提起民事诉讼。2013年4月1日，三原告 向被告提交“履行查处医疗违法行为职责申请书”,认为：一、院方在给朱肌注氟 哌啶醇时加入东莨菪碱，但两种药是不能合用的，院方违规用药；二、病历记录和 录像记录有重大出入之处，共计十处，院方有明显杜撰病历的行为；三、院方在违 规用药造成患者不良反应后，未及时采取合规、科学有效的抢救措施，最终导致患



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中国法院2015年度案例 ·行政纠纷


者死亡。原告要求被告对院方上述三项医疗违法行为进行查处。2013年5月27日， 被告作出“回复函”,答复如下： 一、临床使用氟哌啶醇加东莨菪碱肌注，是精神 科治疗狂躁性精神障碍患者出现的锥体外系副反应的常用方法，目前各地区医院均 在使用。因此，被告无法就此用药方案直接判定该医院触犯《药品管理法》和 《医疗机构药事管理暂行规定》。二、你们根据院方录像认为接诊医师有杜撰病历的 违法行为。经调查，当事医生明确表示其与护士是在进入病区大门后的长椅上为患 者进行过体检，该区域不在摄像探头的拍摄范围内，故录像中未能拍摄到。我局并 不能仅凭此录像判定其杜撰病历。三、广济医院对患者朱永莉的救治是否及时合 规，采取的抢救措施是否得当，整个诊疗过程是否是一起严重的医疗事故，必须通 过医疗事故技术鉴定、医疗损害鉴定或司法鉴定才能得以明确。三原告不服，认为 被告的回复不符合法律的要求，回避了案件的焦点，也没有证据支持，在程序和法 律适用上，存在重大问题。三原告经复议后向法院起诉。
三原告起诉认为，本案系一起严重医疗事故，医院方责任重大，但三原告并非 是向被告申请医疗事故处理，而是根据《执业医师法》《病历书写基本规范》和 《药品管理法》等法律法规要求被告启动行政执法程序，且上述三个事项均无需通 过医学鉴定，被告可依职权直接进行判断并处理。
被告答辩认为，上述三个事项均需通过医学鉴定才能得出结论，并认可待鉴定 机构出具鉴定结论后，被告可继续处理。
【案件焦点】
本案的争议焦点在于被告对于三原告申请查处的广济医院三项医疗违法行为有 无依法履行行政监督职责，所作的“回复函”是否完整、正确、合法。
【法院裁判要旨】
法院经审理认为，关于第一项违法用药的答复事项。用药是否合规目前尚无直 接证据予以认定。医疗机构用药合规与否属于医学专业判断的领域，被告作为卫生 行政部门并不具备直接判定的权威，需通过医疗事故技术鉴定才能确定，在此基础 上被告才能判定医疗机构是否违反了相应行政法规并决定是否给予行政处罚。本案 尚不符合《卫生行政处罚程序》第十五条规定的行政处罚立案条件，被告虽无主动 移交医学会进行医疗事故技术鉴定之义务，但应将相关事项向原告方进行释明。现



十一、其他行政行为 281

“回复函”中被告仅以各地区医院均在使用为由认为无法判定用药方案是否违法， 其答复依据不能成立。
关于第二项杜撰病历资料的答复事项。医疗事故技术鉴定并不对病历资料的真 实性、完整性进行判定，被告应对原告主张的病历记录不真实之处进行查实并回 复。现被告仅就三原告提出十处不符中的一处进行解释即得出不存在杜撰病历的结 论，而对原告其余质疑之处未作说明，属答复不完整，所得的结论缺乏事实依据， 本院不予支持。
关于第三项未及时合规抢救患者的答复事项，该事项与第一事项同属需经医学 鉴定才能判定的范围。被告答复该事项必须通过医疗事故技术鉴定、医疗损害鉴定 或司法鉴定才能得以明确，并无不当，本院予以支持。
法院判决如下：
一 、撤销被告苏州市卫生局所作“回复函”中第一项答复内容；
二 、撤销被告苏州市卫生局所作“回复函”中第二项答复内容，被告苏州市卫 生局并于本判决生效之日起三十个工作日内对原告金福冠、金雷、朱梅要求查处广 济医院杜撰病历资料的事项重新作出处理并书面答复；
三 、驳回原告金福冠、金雷、朱梅要求撤销被告苏州市卫生局所作“回复函” 中第三项答复内容的诉讼请求。
【法官后语】
1. 背景情况介绍
当事人通过举报投诉借助行政执法权维权，因不服行政机关处理结果的，具有 利害关系的当事人可以提起行政诉讼。卫生行政部门对医疗违法行为具有查处权， 但又缺乏对医学专业问题判断的专业能力和权威，因此，对于类似本案原告的举报 投诉事项，应当有所为而有所不为。
2. 判决的主要理由
首先是原告是否具有原告诉讼主体资格的问题。在各行政领域均存在利害方通 过举报投诉方式要求行政机关对违法行为人予以行政处罚，对于行政机关作出的 “答复”或者行政处罚决定，利害方是否具有诉权呢?笔者认为，行政机关所作的 “答复”或者行政处罚决定中关于违法行为的“定性问题”(相当于行政确认行为)



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如果影响到利害方的人身权、财产权的，利害方具有诉权；而行政处罚的结果一般不 会影响到利害方的权益(存在受害人的治安处罚案件因处罚结果直接影响到对受害人 的人身权、财产权的保护，属于例外),故利害方不能针对处罚结果提起诉讼。
本案原告的投诉事项包括需通过医疗事故技术鉴定才能得出结论的事项，在无 明确证据表明存在重大医疗过失或违法行为的情况下，案件尚不能进行行政处罚立 案，被告也无义务主动将此类投诉事项交医学会组织鉴定，故被告应告知原告先行 通过医疗事故技术鉴定，被告才能根据鉴定结论判定院方是否存在违反医疗卫生管 理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规的行为。换言之，此类案件本 属医疗事故争议纠纷，引导当事人通过正常的纠纷解决途径为宜，走举报投诉的 “捷径”仍无法绕开医疗事故技术鉴定这道“坎”。卫生行政部门也不宜将行政执 法资源过早介入民事纠纷领域，合适的处置方式应是“先民事后行政”而非“先 行政后民事”。
对于非医疗事故技术鉴定范围且属被告职权范围的事项，被告应当依职权进行 调查并回复当事人。本案涉及到医疗事故纠纷中一个典型也是难点的问题，即若当 事人对医疗事故技术鉴定材料——病历资料的真实性、完整性提出质疑，该如何处 理?医学会不会正面回答这个问题，如果当事人对病历资料提出异议，医学会将认 为没有鉴定前提而拒绝，而当事人往往担心病历资料不真实、不完整会影响最终的 鉴定结论。如果在诉讼程序中遇到这个问题，法院尚可根据举证责任的分配作出认 定，但其可靠性仍不如通过行政调查分析后得出的结论。因此，在当事人提供了病 历记载不真实、不完整的初步证据和异议的情况下，此处宜“先行政后民事”。
3.需要注意的问题
行政权力对行政违法行为的认定、处置权，使其容易被当事人“利用”来作为 维护民事权利的武器，卫生行政部门在处置医患纠纷引发的举报投诉时，我们既反 对一概将当事人往医疗事故技术鉴定或民事诉讼途径“推”的做法，也反对在没有 鉴定结论的前提下草率地对某医学专业问题下结论、做判断。
编写人：江苏省苏州市姑苏区人民法院陈勇