——林州市风宝台选矿厂诉林州市国土资源局行政处罚案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
河南省林州市人民法院(2014)林行初第9号行政判决书 2.案由：行政处罚
3.当事人
原告：林州市风宝台选矿厂 被告：林州市国土资源局
【基本案情】
原告林州市风宝台选矿厂于2006年1月1日与林州市横水镇焦家湾村委会就 原风宝台选矿厂旧址签订了占地协议。2007年1月16日林州市人民政府林政土 (2007)1号文件批复同意将原林州市风宝台选矿厂旧址2625平方米的村集体土 地，作为原告林州市风宝台选矿厂项目建设用地。同年4月10日进行了土地登记， 林州市人民政府为原告颁发村集用(2007)第0003号集体土地使用证，使用面积 为2625平方米，性质为工业用地。原告于2007年4月28日，将其集体工业用地中 的2587平方米土地租赁给中石化股份河南安阳石油分公司用于其经营加油站。林 州市横水镇人民政府、焦家湾村委会分别于2009年2月2日、5月1日批准同意该 加油站在原风宝台选矿厂旧址上建设；同年2月10日，林州市公安消防大队审批 同意在该选矿厂厂旧址上建设加油站；2009年7月24日林州市规划建设委员会为 该加油站颁发了乡字第2009008号乡村建设规划许可证。中石化股份河南安阳石油 分公司向原告支付了租金47万元。
被告林州市国土资源局认为原告违反《土地管理法》第六十三条和第八十一
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条规定，将选矿厂土地2587平方米出租给中石化股份河南安阳石油分公司建加油 站系非法出租土地行为，于2013年11月25日作出林国土资监罚(2013)98号行 政处罚决定：1.责令30日改正；2.没收林州市风宝台选矿厂出租土地非法所得 460000元，并处以10%的罚款46000元，共计506000元。
2014年2月18日，原告林州市风宝台选矿厂因不服被告林州市国土资源局作 出的土地行政处罚，向林州市人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告所作出的行政 处罚。
【案件焦点】
已经依法取得的集体建设用地使用权的土地出租流转用于非农业建设，是否违 反《土地管理法》第六十三条的规定，是否进行行政处罚。
【法院裁判要旨】
林州市人民法院经审理认为，根据我国土地相关法律和国务院行政规定的精 神，对于农村集体建设用地的合法流转，法律法规并没有强制性禁止。本案中，原 告已依法取得集体工业建设用地使用权，在符合规划的前提下转租用于非农业建 设，并没有违反法律法规禁止性规定。因此，被告以原告违反《中华人民共和国土 地管理法》第六十三条、第八十一条的规定对原告作出行政处罚，属于认定事实不 清，适用法律法规错误，依法应予撤销。
林州市人民法院于2014年4月8日作出(2014)林行初第9号行政判决：撤 销林州市国土地资源局作出的林国土资监罚字(2013)第98号行政处罚决定。宣 判后，未提出上诉，判决已发生法律效力。
【法官后语】
近些年来，随着社会经济的发展，尤其是工业化和城镇化进程的推进，与农民 集体土地相关的经济活动日趋活跃，涉及农民集体土地的纠纷随之增加。林州市人 民法院审理的这起农民集体建设用地出租流转土地行政处罚纠纷案件，便是此类纠 纷中较为典型的一种，涉及行政执法导向和土地利益的分配。
该案虽然事实并不复杂，但是其所涉及的法律问题，却因具有争议性和典型性 而值得探讨。在农民集体建设用地出租流转行政执法纠纷案件中，当事人或者是因
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中国法院2015年度案例 ·行政纠纷
对《土地管理法》第六十三条规定的不同理解，或者是基于各自利益的不同考虑， 常常在土地出租流转行为是否违法的问题上发生歧义。对该类案件的研究探讨，统 一裁判规则，对维护司法的公正性和法律的权威性至关重要。
本案争议的焦点是已经依法取得的集体建设用地使用权的土地出租流转用于非 农业建设，是否违反《土地管理法》第六十三条的规定，应否进行行政处罚的问 题。合议庭经评议后认为，要判断农民集体建设用地出租流转行为是否合法，关键 是要厘清农民集体所有的建设用地流转是否违反了《土地管理法》第六十三条的 强制性规定。
按照《土地管理法》的规定，我国农民集体所有的土地可分为三大类：第一类 是农用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。我国对于农用地 的保护是非常严格的，《土地管理法》在第一条、第四条第二款、第三十四条、第 三十六条分别作了规定。第二类是集体建设用地，是指经依法批准用于非农业建设 的土地，包括乡(镇)村企业建设用地、乡(镇)村公用设施和公益事业建设用 地以及村民宅基地。依据《土地管理法》第十一条第二款的规定，集体建设用地也 可表述为“非农业建设用地”。第三类是未利用地，是指农用地和建设用地以外的 土地。农民集体所有的建设用地到底能否发生流转，虽然现有《土地管理法》没有 明文的规定，但对此却未从根本上进行否定。《土地管理法》第二条第三款规定： “任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以 依法转让”。《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》【国发(2004)28号】
第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设 用地使用权可以依法流转。”2006年8月《国务院关于加强土地调控有关问题的通 知》【国发(2006)31号】第六项规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，必 须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。《河南省农民集体所有建 设用地使用权流转管理若干意见》【豫政办(2003)77号】第一条规定：“农民集 体所有建设用地使用权流转，是指集体土地所有权不变，依法取得并办理了土地登 记(除农户法定的宅基地和乡镇，村公共设施、公益事业用地之外)的集体建设用 地使用权，以转让、租赁、作价出资(入股)等方式发生转移的行为。集体建设用 地包括存量建设用地和依法办理农用地转用审批手续后新增的集体建设用地。” 《河南省国土资源厅关于进一步加强和规范农村集体建设用地使用管理的暂行意
五、行政处罚
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见》【豫国土资发(2009)52号】对农村集体建设用地使用权的流转也作出了相应 的规范规定。上述法律法规规定说明，对于农村建设用地的合法流转，法律法规并 没有强制性禁止，并且规范了相应的流转程序。《土地管理法》第六十三条中“农 民集体所有的土地”所涵盖的范围不应包括原本就已转为非农建设用地。《土地管 理法》第六十三条的立法本意是禁止农村集体农用土地的流转，目的在于防止农民 集体所有的农用地不当流失，而不是禁止已成为非农建设用地使用权的依法流转。
本案中，原告向中石化加油站出租的2587平方米土地，有当地政府批准文件 和土地使用权证书，中石化利用原告的部分土地经营加油站经过了村委会、镇政 府、市规划建设委员会等相关部门批准和同意，并颁发有建设规划许可证，这说明 原告出租的是集体建设用地，已不是集体农用地，建设用地流转是符合国务院文件 中所规定的土地流转精神的。被告忽略了农民集体所有的土地的分类体系，混淆了 农民集体建设用地与农民集体农用地的区别，认为农村集体建设用地不能发生流转 用于非农建设的认识有失偏颇。所以，被告以原告违反《土地管理法》第六十三条 而认定原告出租农村集体建设用地系非法用地行为，并适用《土地管理法》第八十 一条规定对原告予以行政处罚，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予 撤销。
编写人：河南省林州市人民法院赵志发傅海昌
