——孙玉婷、王永兰诉昆明市住房和城乡建设局房屋行政登记案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
云南省昆明市中级人民法院(2013)昆行终字第23号行政判决书
2. 案由：房屋行政登记
3. 当事人
原告(上诉人):孙玉婷、王永兰
被告(被上诉人):昆明市住房和城乡建设局
第三人(被上诉人):昆明市官渡区住房和城乡建设局、隋斌
【基本案情】
2006年5月8日，林云翔通过买卖方式取得位于昆明市南天门商住楼5幢1单 元201号房屋的昆明市房权证官字第200612916号《房屋所有权证》,后林云翔将 该《房屋所有权证》交给上诉人王永兰。2010年1月7日，上诉人王永兰与上诉 人孙玉婷签订《协议书》及《买房契约》,约定将该房屋以人民币370000元的价 格卖给上诉人孙玉婷，并将该房屋的所有权证及土地使用证交付给上诉人孙玉婷。 自此，该房屋由上诉人孙玉婷的儿子王俊居住、使用至今。2011年11月25日，第
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三人即被上诉人隋斌以林云翔的房屋所有权证遗失且其为林云翔的法定继承人为由 向被告昆明市住房和城乡建设局申请房屋所有权转移登记。被上诉人昆明市住房和 城乡建设局受理后，于2011年12月5日向被上诉人隋斌颁发本案诉争的昆房权证 (官渡)字第201130510号《房屋所有权证》。2012年9月3日，因湖南省衡南县 人民法院在执行杨硕香诉被上诉人隋斌民间借贷纠纷一案的过程中作出(2012)南 江执异字第2-1号《执行裁定书》裁定驳回了王俊及上诉人孙玉婷对执行本案诉 争房屋的异议，上诉人孙玉婷、王永兰遂提起本案行政诉讼。
【案件焦点】
地方性法规设定的“公证前置程序”能否完全免除房屋登记机关的实质审查职责。
【法院裁判要旨】
昆明市官渡区人民法院经审理认为：按照《房屋登记办法》第四条的规定，本 案被告作为市级房地产主管部门，依法享有房屋登记的法定职权。按照《房屋登记 办法》第二十七条第二款、第三十二条第(四)项、第三十三条及《云南省公证 工作若干规定》第十一条第(二)项的规定，对于以遗失产权证为由申请补办产 权证的，房屋登记机构应当予以办理。同时，当房屋发生继承事由时，继承人可以 申请办理转移登记，并应当提供发生继承事实的公证文书，此处的公证为办理房屋 所有权之前法规规定应当履行的私有房屋继承的公证前置程序。本案中，第三人隋 斌在以遗失原产权证为由申请补办产权证时，提交以房屋继承为内容的公证书，从 而申请办理转移登记，被告在受理申请后，依据《房屋登记办法》第三十三条的规 定审核了申请人提交的登记申请书、申请人身份证明、原房屋所有权证遗失公告、 继承公证书之后，将位于昆明市南天门商住楼5幢1单元201号房屋所有权人登记 为申请人隋斌的具体行政行为符合上述法规及规章的规定。对于原告王永兰主张其 基于遗赠协议取得房屋权利的主张，其可以另行通过法律程序提出主张以确认自己 是否对该房屋享有权利。对第三人隋斌主张二原告无主体资格的观点，通过前述确 认的有效证据可知，王永兰与孙玉婷分别于2006年5月至2010年1月、2010年2 月至今居住管理该房屋，二人与本案诉争的具体行政行为有利害关系，故二人具备 本案诉讼主体资格。综上所述，被告市住建局所作本案被诉具体行政行为合法。原 告的诉讼请求没有事实和法律依据，一审人民法院不予支持。依据《中华人民共和
二、行政确认
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国行政诉讼法》第五条、第七十四条①,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和 国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项、第六十二条及《诉讼 费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决：
驳回原告王永兰、孙玉婷请求撤销被告市住建局于2011年12月5日向隋斌颁 发昆房权证(官渡)字第201130510号房屋所有权证的诉讼请求。诉讼费50元， 由原告王永兰、孙玉婷承担。
上诉人孙玉婷、王永兰不服一审判决向昆明市中级人民法院提起上诉。昆明市 中级人民法院经审理认为：参照建设部《房屋登记办法》第四条“房屋登记，由 房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县 人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”的规 定，被上诉人市住建局作为市级人民政府房屋行政主管部门，依法负责本行政区域 内的房屋权属登记管理工作。因此，本案被上诉人市住建局依法具备相应的行政执 法主体资格及执法权限。
参照建设部《房屋登记办法》第三十三条第一款“申请房屋所有权转移登记， 应当提交下列材料：(一)登记申请书；(二)申请人身份证明；(三)房屋所有权 证书或者房地产权证书；(四)证明房屋所有权发生转移的材料；(五)其他必要 材料。”的规定，申请房屋所有权登记应当提交房屋所有权证书或者房地产权证书。 因被上诉人隋斌在申请房屋所有权转移登记时主张房屋所有权证已经遗失，其申请 办理房屋所有权转移登记须登报公告房屋所有权证已遗失以完善相应手续。参照建 设部《房屋登记办法》第二十七条第二款“房屋权属证书、登记证明遗失、灭失 的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机 构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载。补发的房屋权属证书、 登记证明上应当注明‘补发’字样。”的规定，刊登遗失声明的主体应为房屋的权 利人，而从本案被上诉人市住建局提交的证据“公告”来看，刊登遗失声明的主体 为被上诉人官渡住建局，且该“公告”的登报时间(2009年7月2日)早于被上 诉人隋斌申请办理房屋所有权转移登记的时间(2011年11月25日)。同时，在被 上诉人市住建局提交的证据“私有房屋登记申请书”中，“原权利人签名”一栏为
① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第一百零二条。
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“隋斌、林云翔”的签名，而林云翔早在2008年10月24日就已经死亡，因此该申 请书上“林云翔”的签名显非其本人所签。
按照《云南省公证工作若干规定》第十一条“下列法律行为、有法律意义的事 件和文书必须办理公证：……(二)城市私有房屋的赠与、继承；”的规定，在云 南省范围内继承私有房屋必须办理公证。被上诉人市住建局在办理本案房屋所有权 转移登记的过程中虽按照上述规定收录了相应的继承公证书，但并未按照我国《物 权法》第十二条“登记机构应当履行下列职责：(一)查验申请人提供的权属证明 和其他必要材料；(二)就有关登记事项询问申请人；(三)如实、及时登记有关 事项；(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要 进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”的规 定，根据本案房屋登记申请的不同情况充分询问、调查与房屋有关的重要权利事 项，从而导致了本案相应权利纠纷的产生。
综上所述，本案被诉具体行政行为认定事实不清，证据不足，行政程序错误， 依法应予撤销。一审判决依法亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉 讼法》第五十四条第(二)项第1目、第3目①、第六十一条第(二)项②以及国 务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第(五)项第2目、第二十九条第一 款之规定，判决如下：
一 、撤销昆明市官渡区人民法院(2012)官行初字第25号行政判决书；
二 、撤销被上诉人昆明市住房和城乡建设局作出的昆房权证(官渡)字第 201130510号《房屋所有权证》。
【法官后语】
目前，部分地区房屋登记机构开始施行房屋登记“公证前置”程序，房屋登记 机关能否依公证机构出具的公证书来认定所有的行政事实是本案裁判的关键。面对 纷繁复杂的房屋登记申请，公证书载明的公证事项与房屋登记机构要审查核实的事 项不可能经常存在一致性。
在这个案件中，被告住房和城乡建设局的主要抗辩理由是：按照云南省人大制
① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条。
② 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第入十九条第(二)项。
二、行政确认 103
定的《云南省公证工作若干规定》第十一条的规定，因继承关系申请房屋转移登记 属必须要公证前置的情形。因此，在隋斌提交了继承公证书后，被告只要依据公证 书上记载的事实而不需要做其他实体方面的审查就可以向其颁发房产证。
问题在于，房屋登记申请人所提交的公证书能否成为房屋登记机关认定全部行 政行为事实的依据。以本案为例，申请人隋斌向被上诉人昆明市住房和城乡建设局 提交的公证书的公证事项为法定继承公证，即公证书上载明的是隋斌基于夫妻关系 享有死者林云翔遗留房屋的继承权。从公证机构的角度而言，在没有相反的事实出 现的情况下，其可以依据申请人隋斌提供的身份关系证明材料证明合法的继承关系 的存在。那么法律的规定是否也将房屋登记机构的事实审查义务仅限于此呢。按照 我国《物权法》第十二条的规定，登记机构除了要求申请人提交必要的证明材料， 还可以采取询问、实地查看等方式核实产权状态是否明晰。同时，按照我国《公证 法》的规定，公证机构出具的公证书主要是确认具有法律意义的法律事实。面对纷 繁复杂的房屋登记申请，房屋登记机构还涉及到相应的民事、行政法律关系的判 断，公证书载明的公证事项与房屋登记机构要核实的事项不可能经常存在一致性。 在这个案件中，公证机构出具的公证书对申请人隋斌具有法定继承关系的证明最起 码在形式上是合法的，房屋登记机构将此公证书作为认定行政事实的依据也没有错 误，但是不应作为唯一的依据。在诉讼过程中，上诉人孙玉婷、王永兰向法院提交 了一份以本案诉争房屋为标的的《遗赠抚养协议》,依我国现行《继承法》的规定 判断，如果该份《遗赠抚养协议》合法有效，那么受遗赠人应当优先于法定继承人 享有本案诉争房屋的所有权，结论即房屋登记错误。因此，笔者认为房屋登记机构 在房屋登记程序中引入的“公证前置”程序并不能完全免除其实质审查义务。从现 行的法律规定来看，房屋登记机关的这种做法于法无据，无论是《物权法》,还是 建设部的《房屋登记办法》都没有规定房屋登记申请人只要提交了相关事项的公 证书，房屋登记机关就可以不做任何其他实体方面的审查、核实。而以本案为实例 来看，被上诉人昆明市住房和城乡建设局怠于核实与本案诉争房屋有关的权利状况 从而导致了产权纠纷的产生。因此，在房屋登记程序中收录的公证书并不是在所有 情况下都能作为认定全部行政行为的实体事实依据。
编写人：云南省昆明市中级人民法院研究室白皓
