66购房者不具有对竣工验收备案行为提起行政诉讼的原告主体

——蒋豆玉诉乐山市住房和城乡规划建设局城建验收备案案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
四川省乐山市中级人民法院(2016)川11行终78号行政裁定书
2.案由:城建验收备案
3.当事人
原告(上诉人):蒋豆玉
被告(被上诉人):乐山市住房和城乡规划建设局
第三人:乐山新业置地发展有限公司
【基本案情】
2011年9月14日,原告蒋豆玉之妻刘洪涛与第三人新业置地公司签订商品房买卖合同,
购买嘉州新城十期1栋1-20-1号住房一套。2013年12月24日,被告市住建局作出川乐备
〔2013〕69号竣工验收备案书,备案部门意见载明:乐山新业置地发展有限公司的“嘉州
新城十期”,工程证号:建字第511100201100033号,地址:市中心城区肖坝,用途:住宅
92612.51
、商业2406.69 、地上物管房374.75 、消防控制室73.33 、值班室
70.98
、公共架空层1072.38 、地下室29173.46 。2013年12月31日,“嘉州新城十
期”工程取得《乐山市商品住宅质量保证书》和《乐山市商品住宅使用说明书》。蒋豆玉
认为被告市住建局在嘉州新城十期建设工程存在诸多违法问题的情况下对该工程进行竣工
验收备案违法,遂诉至法院请求判决:1.撤销市住建局作出的《嘉州新城十期竣工验收备
案书》(川乐备〔2013〕69号),责令被告责令嘉州新城十期工程停止使用,重新组织竣
工验收;2.责令市住建局依法对新业置地公司给予罚款等行政处罚;3.本案诉讼费用由被
告负担。
【案件焦点】
该案涉及建设单位在建设主管部门的竣工验收备案行为是否属人民法院行政案件的受
案范围以及购房者对该竣工验收备案行为是否具有原告主体资格的问题。
【法院裁判要旨】
四川省峨眉山市人民法院经审理认为:被告市住建局作为乐山市级建设行政主管部
门,具有对乐山市行政区域内建设工程进行竣工验收备案的法定职责。根据《房屋建筑和
市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定,建设单位办理工程竣工验收备
案应当提交第一款规定的文件外,还应提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。
本案中,“嘉州新城十期”工程在备案后才取得《乐山市商品住宅质量保证书》和《乐山市
商品住宅使用说明书》。市住建局在第三人新业置地公司未提供完备法定资料的情况下
对“嘉州新城十期”工程作出同意备案的处理违法,但判决撤销备案重新组织竣工验收也无
实际意义,故确认该备案行为违法,但不予撤销。是否给予行政处罚属于行政机关的法定
职权,不属于本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第
(一)项,第六十九条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问
题的解释》第四十九条第三款之规定,作出如下判决:一、确认被告乐山市住房和城乡规
划建设局2013年12月24日对乐山新业置地发展有限公司“嘉州新城十期”工程竣工验收备案
行为违法;二、驳回原告蒋豆玉的其他诉讼请求。
原告蒋豆玉不服提起上诉。四川省乐山市中级人民法院认为,关于建设单位在建设主
管部门的竣工验收备案行为是否属于行政案件的受案范围问题。根据《建设工程质量管理
条例》(国务院令第279号)第四十九条第一款的规定以及参照《房屋建筑和市政基础设
施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款、第四条的规定,建设行政主管部门具有对
本行政区域内的工程竣工验收进行备案的法定职权。法律法规设立竣工验收备案制度的目
的是通过对行政相对人建设单位的备案登记管理,加强对建设工程质量的监督管理。故建
设主管部门的备案行为对建设单位产生行政法上的拘束力,属于行政案件的受案范围。
关于购房者对建设单位在建设主管部门的竣工验收备案行为是否具有原告主体资格问
题。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条及第九条规定,备案
机关建设主管部门在备案过程中虽然有权责令建设单位停止使用建设工程,重新组织竣工
验收,有权依法对建设单位给予罚款等行政处罚,但上述行为属于备案机关在备案过程中
对建设工程质量进行的行政监督行为及行政处罚行为,而备案机关的备案行为本身并不包
括行政监督行为及行政处罚行为,三者属不同性质的行政行为。《中华人民共和国合同
法》第二百七十九条第二款规定,建设工程交付使用的法定条件是建设工程验收合格便可
交付使用而非竣工验收备案后才能交付使用。购房者是基于民事法律关系房屋买卖合同成
其为购房者,备案机关对房屋工程质量的行政监督行为可能对购房者的权利义务产生影
响,但备案机关的备案行为对建设单位的权利义务产生实质影响,对购房者的权利义务并
不直接、必然产生实质影响,即购房者与竣工验收备案行为不具有法律上的利害关系,不
具有原告主体资格,依法应裁定驳回蒋豆玉对被诉备案行为的起诉。
四川省乐山市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第
二项之规定,作出如下裁定:
一、撤销峨眉山市人民法院(2015)峨眉行初字第128号行政判决;
二、驳回蒋豆玉的起诉。
【法官后语】
该案例涉及建设单位在建设主管部门的竣工验收备案行为是否属人民法院行政案件的
受案范围以及购房者对该竣工验收备案行为是否具有原告主体资格的问题。
关于建设单位在建设主管部门的竣工验收备案行为是否属于行政案件的受案范围问
题。司法实践中存在争议。一种观点认为竣工验收备案行为不属于行政案件的受案范围。
理由:建设单位只是将建设工程竣工验收等文件报建设行政主管部门备案,并未对建设工
程质量作任何实体的认定,仅是对建设单位自主组织的竣工验收行为进行形式性审查。大
多数观点则认为竣工验收备案行为属于行政案件的受案范围。笔者赞同此观点,理由:法
律法规设立竣工验收备案制度的目的是通过对行政相对人建设单位的备案登记管理,加强
对建设工程质量的监督管理。故建设主管部门的备案行为对建设单位产生行政法上的拘束
力,属于行政案件的受案范围。
关于购房者对建设单位在建设主管部门的竣工验收备案行为是否具有原告主体资格问
题。司法实践中也存在争议。一种观点认为购房者对建设单位在建设主管部门的竣工验收
备案行为具有原告主体资格。理由:购房者因房屋未按合同施工、存在质量问题却得不到
整改而损失利益的是购房者。只有撤销该备案,才能消除安全隐患,保障购房者的权益。
另一种观点则认为购房者不具有原告主体资格。笔者赞同此观点,理由:备案机关建设主
管部门在备案过程中虽然有权责令建设单位停止使用建设工程,重新组织竣工验收,有权
依法对建设单位给予罚款等行政处罚,但上述行为属于备案机关在备案过程中对建设工程
质量进行的行政监督行为及行政处罚行为,而备案机关的备案行为本身并不包括行政监督
行为及行政处罚行为,三者属不同性质的行政行为。购房者是基于民事法律关系房屋买卖
合同成其为购房者,备案机关对房屋工程质量的行政监督行为可能对购房者的权利义务产
生影响,但备案行为对购房者的权利义务并不直接、必然产生实质影响,即购房者不具有
原告主体资格,依法应裁定驳回起诉。如果房屋存在质量问题,购房者可以通过民事房屋
买卖合同的诉讼予以救济,也可以向建设主管部门依法举报投诉,由建设主管部门行使行
政监督行为,购房者可以通过就该行政监督行为提起行政诉讼予以救济。
编写人:四川省乐山市中级人民法院 李亚莉