——雍守炎诉宝应县城市管理行政执法局城建行政命令案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省扬州市中级人民法院(2017)苏10行终244号行政判决书 2.案由:城建行政命令纠纷
3.当事人
原告(上诉人):雍守炎
被告(被上诉人):宝应县城市管理行政执法局(以下简称宝应城管 局)
【基本案情】
雍守炎在未办理建设工程规划许可证的情况下,于2017年3月4日在 宝应县花城路宝中宿舍第6幢搭建阳光房。宝应城管局于2017年3月4日 对雍守炎建设阳光房的行为进行案件受理,并展开调查,于同日向雍守炎 作出宝城执停字〔2017〕第0004042号《责令停工核查通知书》,责令雍 守炎立即停工建设。雍守炎收到该通知书后,仍然继续施工。宝应城管 局于2017年3月9日向雍守炎作出宝城执改字〔2017〕第0004042号《责 令改正通知书》,责令雍守炎三日内自行拆除位于宝应县花城路宝中宿 舍第6幢的阳光房。2017年8月7日,案件调查终结。因雍守炎未按责令改
正通知书的要求自行改正,宝应城管局经集体会审后,于2017年8月8日向 雍守炎送达宝城限告字〔2017〕第3号《限期拆除告知书》。雍守炎对 此向宝应城管局书面提出申辩,认为宝应城管局执法无据,请求撤销《限 期拆除告知书》。宝应城管局复核后对雍守炎的申辩意见未予采纳。宝 应城管局于2017年8月15日向雍守炎作出宝城执限拆字〔2017〕第319号 《限期拆除决定书》。雍守炎收到该决定书后不服,故提起诉讼。
【案件焦点】
1.阳光房在建设前是否应当依法取得建设工程规划许可证;2.宝应 城管局的行政执法是否公平。
【法院裁判要旨】
江苏省高邮市人民法院经审理认为:关于阳光房在建设前是否应当 依法取得建设工程规划许可证的问题。根据《中华人民共和国城乡规划 法》第四十条第一款的规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑
物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县 人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇 人民政府申请办理建设工程规划许可证。法律具有原则性与滞后性,不 可能穷尽一切社会现象,它永远滞后于丰富的现实生活。该条虽未明确 列举“阳光房”,但阳光房实质上就是用钢材、玻璃等材料建设的房屋, 只不过建筑材质不是常见的砖瓦、混凝土。因此,阳光房即便不属于该 条明确规定的“建筑物、构筑物”,亦应当属于“其他工程” 。根据该 条的立法本意,“阳光房”应当属于该条调整的范畴,故应当在建设前依 法取得建设工程规划许可证。原告在未取得建设工程规划许可证的情况 下建设阳光房,被告在责令原告立即停工建设后,原告仍然继续施工。根 据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条
例》第六十二条第一款、第二款第(三)项的规定,被告责令原告自行拆 除,并无不当。另外,被告履行了告知、听取陈述、申辩、负责人集体讨
论等程序,原告对被告作出限期拆除决定的整个行政执法程序并无异 议。
关于宝应城管局的行政执法是否公平的问题。行政执法资源的有限 性与违法现象的复杂性、多样性之间始终存在矛盾,导致效率与公平亦 始终处于矛盾之中。被告根据宝应当地的历史情况与现实情况,对原告 建设的阳光房作出限期拆除决定,并无不当。
江苏省高邮市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十 九条之规定,作出如下判决:
驳回原告雍守炎的诉讼请求。
雍守炎持原审起诉意见提起上诉。扬州市中级人民法院经审理认
为:《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定,在城市、镇规 划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位 或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、 直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证;第六 十四条规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可 证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令 停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建 设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除 影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工 程造价百分之十以下的罚款。就本案而言,雍守炎在自家房屋顶部加建 高2.35米,面积66.78平方米的阳光房,未领取建设工程规划许可证,违反 了《中华人民共和国城乡规划法》的规定,宝应城管局在责令雍守炎立 即停工建设后,雍守炎仍然继续施工的情况下,根据法律规定,责令雍守 炎自行拆除,并无不当。针对雍守炎上诉称阳光房建设不是个人建房建 设,无需领取建设工程规划许可证的理由,本院认为,建筑物是指一般具 备、包含或提供人类居住功能的人工建造物,雍守炎在自家房顶建设高
2.35米,面积66.78平方米的阳光房,不论当初是为防止屋面漏雨,还是为 增加使用面积建设,均明显属于《中华人民共和国城乡规划法》中规定 的建筑物范围,依法应当领取建设工程规划许可证后方能建设,雍守炎认 为阳光房无需领取建设工程规划许可证的上诉理由,缺乏法律依据,本院 不予采纳。
关于雍守炎上诉称宝应城管局选择性执法问题,对此本院认为雍守 炎未领取建设工程规划许可证搭建阳光房,事实清楚,证据充分,宝应城 管局依法行使处罚权,于法有据。
扬州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。 【法官后语】
在城市规划区内从事任何建设活动,均应当取得建设工程规划许可 证,否则应承担相应的法律后果。不仅《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条第一款、第六十四条对此有明确规定,而且住房和城乡建设部 《住宅室内装饰装修管理办法》第六条亦规定:“装修人从事住宅室内 装饰装修活动,未经批准,不得有下列行为: (一)搭建建筑物、构筑物;
(二)改变住宅外立面,在非承重外墙上开门、窗……本条所列第(一)
项、第(二)项行为,应当经城市规划行政主管部门批准……”根据以上 规定,对未取得建设工程规划许可证从事建设的行为,要受到责令停止建 设,或限期改正,或拆除、没收,并处罚款等相应的制裁措施。建筑物的 外观及构造,在规划主管部门作出规划许可及规划验收之前均已确定,建 设单位应当按照建设工程规划许可证规定的建筑面积及批准的施工图施 工,如果建设单位未按图施工,或者竣工后开发商、业主擅自改建、加建 建筑物和构筑物,均属违法建设行为。虽然原告称在自家的屋面上所建 的阳光房并非建设工程,不需要取得建设工程规划许可证,但其实质是未
经规划许可擅自用钢材、玻璃等材料围成封闭空间。阳光房不仅改变了 小区原有设计规划及建筑物原有外立面,还可能造成安全隐患,因而属于 违法建设行为。
违法行为普遍存在,不代表行政机关不可以对其中一个或数个违法 行为进行追究,也不意味着在其他人的法律责任没有被追究之前,对某一 特定行为人的违法行为进行查处,就是不公正的执法。公正执法并不能 机械性地理解为要求对所有同类违法行为同时处理,特别是在违法行为 普遍存在的情况下,要求行政机关同时对所有违法行为进行查处,事实上 也无法实现。因此,行政机关对于任何违法行为的查处,均存在由少到
多、由点及面的过程。
编写人:江苏省高邮市人民法院 朱远军
