——南京良仕医疗器械有限公司诉靖江市财政局招投标投诉行政处 理案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省泰州市中级人民法院(2017)苏12行终194号行政判决书 2.案由:招投标投诉行政处理纠纷
3.当事人
原告:南京良仕医疗器械有限公司(简称良仕公司) 被告:靖江市财政局(以下简称市财政局)
第三人:靖江市公共资源交易中心(以下简称市资源交易中心)、江 苏优然科技有限公司(以下简称优然公司)
【基本案情】
2016年7月,靖江市人民医院委托市资源交易中心就一批超高清腹腔 镜设备采购进行招投标,良仕公司预中标,优然公司未中标。后因公示中 标总价错误,首次投标作废标处理。9月,就同一项目再次组织招投标,增 加了“选配可升级为3D腔镜系统的一套设备”的扩展性条款,良仕公
司、优然公司、乐硕公司等五家公司参与。9月28日,该项目开标,马
某、陈某分别代表优然公司、乐硕公司到场,两人系夫妻关系。经评标, 确定并公告优然公司预中标。
2016年10月10日,良仕公司向市财政局采购办公室、市资源交易中 心、市人民医院提出质疑:1.该公司再次投标降价17万元,而优然公司保 持价格不变却中标;2.优然公司提供虚假的技术参数;3.优然公司、乐硕 公司投标代表系夫妻关系,且该两家公司为关联企业,存在串通投标行
为。市资源交易中心回复不予采纳后,良仕公司根据《政府采购供应商 投诉处理办法》 (该办法已于2018年3月1日被《政府采购质疑和投诉办 法》所废止),以相同理由,于10月30日向具有投诉处理职权的市财政局 发出投诉书,请求重新评标,暂停采购活动,查处串通投标行为。
11月15日,在征询良仕公司、优然公司后,市财政局认为良仕公司投 诉事项缺乏事实和法律依据,作出靖财购决〔2016〕4号处理决定,维持 原评审结果,并分别送达两公司。
原告不服该处理决定,向江苏省泰州医药高新区人民法院提起行政 诉讼。
【案件焦点】
1.人民法院是否可以审查招投标评审意见;2.在法律未有明确规定 的情况下,夫妻分别代理不同主体参加投标是否涉嫌串通投标。
【法院裁判要旨】
江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院一审认为:
关于第一个焦点,原则上,财政部门在处理投诉以及法院在司法审查 时,均不得干涉评标委员会的专业意见。然而,行政法上有“平等原
则”,旨在要求行政机关处理行政事务应同等对待相同之情形。本案中, 在两次评标人与供应商投标内容均为一致的条件下,若评标结果差异过 大,则显然有悖上述法律原则,投诉处理部门与司法机关因此具有对评审 结果予以形式审查的余地。现已经查明原告良仕公司、第三人优然公司 在本次招投标中就选配设备的供给方式与首次招投标时发生了重大变
化,该事实构成对适用平等原则所需“相同情形”这一涵摄条件的改变, 故原告虽然对投标价作下调处理以提升投标竞争力,但是客观上欠缺予 以“同等对待”之基础,首次评标结果丧失参照价值。
关于第二个焦点,《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十 条规定:“有下列情形之一的,视为投标人相互串通投标……(二)不同投 标人委托同一单位或者个人办理投标事宜……”从上述规定本意进行分 析,同一单位或个人因主体同一,在处理不同事务时存在认识与行动的一 体化,故其代理不同投标人,得以推定不同投标人之间存在谋求中标或排 斥特定投标人的联合行动。而夫妻关系以财产共有制为基础,系社会观 念上最为普遍认同的利益趋同体,虽不属“同一单位或个人”之情形,但 具有与“同一单位或个人”所高度一致的认识与行动上的一体性。虽然 这一推定在实践中会受夫妻感情状况、财产所有制情况等因素的影响, 但是这些因素应待投诉处理部门予以核查后再予具体判定,不宜据此直 接否定夫妻关系在考量是否存在串通投标时的重要价值。
江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院依照《中华人民共和 国行政诉讼法》第七十条之规定,判决如下:
一、撤销被告靖江市财政局作出的靖财购决〔2016〕4号投诉处理 决定中针对原告南京良仕医疗器械有限公司投诉书中第三个投诉事项所 作处理部分;
二、责令被告靖江市财政局于本判决生效后四十五日内针对原告南 京良仕医疗器械有限公司投诉书中第三个投诉事项重新作出处理;
三、驳回原告南京良仕医疗器械有限公司要求撤销靖江市财政局作 出的靖财购决〔2016〕4号投诉处理决定中其他处理部分的诉讼请求。
一审宣判后,靖江市财政局不服,上诉至江苏省泰州市中级人民法 院。二审法院同意一审法院的裁判意见。
【法官后语】
一、有关行政诉讼中对专业意见的判断余地问题
行政诉讼受案范围决定了人民法院司法审查的限度,受案范围的大 小与国家历史文化、民主政治和法治建设等有密切关联,呈现逐步扩大 的趋势。我国行政诉讼法及司法解释就不属于行政诉讼受案范围的行为 作出了列示规定。除此之外,还有一些法律虽未明确排除,但因所涉事务 具有高度专业性与技术性,人民法院欠缺评价能力,原则上亦应属排除审 查的特定类型之行为。本案所涉招投标中评标委员会的评标意见即是如 此,类似的在实践中还有审计鉴定意见、试卷的评阅行为等。
关于高度专业行为是否完全排除审查,域外学说亦确定了若干例外 情形,即承认法院可以不涉及专业意见内容,只作形式上的核查,如发现 试卷评阅中就相关总分的计算错误,可以判断以该成绩所作出的录取行 为的合法性等。本案中法院的审查方式亦是如此,即并未涉及评审意见 的内容,而是依照“同等条件、同等对待”之平等原则,核查要件一致的 情况下结论是否一致;然而因招标内容发生变化,为评标结论不一致提供 了原因,故不再评判评审意见的正确性。但需要指出的是,法院审查此类 行为作出的只能是“正确”或“错误”的判断,不可能对其应有的内容 作出终局的、确定的、成熟的判断。
二、有关夫妻分别代理不同投标人参与招投标是否涉嫌串通投标的 问题
首先,《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国 政府采购法实施条例》虽未将本情形列为串通投标,但笔者认为,恶意串 通投标行为,即使未在法律明确列举的特定情形之中,也仍需考察是否符 合法律的概括规定。上述法律规定,对投标人之间谋求中标或排斥特定 投标人的联合行动均应认定为恶意串通投标的行为,故即使法律未明确 禁止夫妻二人代表不同投标人参加同一招投标活动,并不当然可以排除
存在串通投标的事实。
其次,《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条规定:“有 下列情形之一的,视为投标人相互串通投标……(二)不同投标人委托同 一单位或者个人办理投标事宜……”结合该条规定的立法目的,该
处“同一单位或个人”背后所隐藏的深层次含义是排除利益共同体或联 合行动体,因为这些主体代理不同投标人参与投标必然会采取一致行动 谋定中标或排挤竞争对手,从而严重破坏招投标的公平性、公开性和公 正性。因此,应当对“同一单位或个人”作目的性扩张解释,凡是利益趋 同或行动一致的不同主体代理投标足以影响招投标公正的,均应当予以 规制。本案中的第三人与另一投标单位的投标代理人是夫妻关系,按照 社会普遍认知,属于上述论证中的利益共同体、行动联合体。虽然实践 中确实存在夫妻关系不佳甚至名存实亡或夫妻内部约定分别财产制的情 况,但从常理来看,夫妻二人分别代理不同投标人参与同一招投标程序几 乎不可能纯属巧合,不能就此排除串通投标的可能性。而良仕公司在发 现这一事实并将相关证据提交靖江市财政局后,靖江市财政局并未予以 重视,直接以法律无明文禁止作出处理,存在不当。
三、本案的典型意义
1.行政机关在履行职责中,首先应当正确地检索、发现、解释法
律。本案靖江市财政局未依法正确处理投诉,根本原因就是机械地检
索、适用形式上的法条,未能解读法律背后的实质立法目的,从而导致调 查方向错误,忽略了至关重要的事实和关联证据。
2.财政部门处理招投标投诉时,应当对具体的投诉事项结合投诉人 的初步举证审慎开展调查,本案的处理在一定程度上填补了串通投标主 体认定中的空缺,有利于切实发挥招投标机制的作用,消除违法招标行 为,维护正常的招投标秩序。
编写人:江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 李剑峰 祝倩