——李某等诉北京市通州区某镇人民政府政府信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市通州区人民法院(2021)京0112行初18号行政判决书 2.案由：政府信息公开纠纷
3.当事人
原告：李某、禹某、王某(以下简称三原告)
被告：北京市通州区某镇人民政府(以下简称某镇政府)
168 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷
【基本案情】
2020年10月10日，三原告向某镇政府申请公开涉案信息。某镇政府先后 作出《登记回执》《延期告知书》。2020年11月10日，三原告书写了《情况 说明》,载明申请公开涉案信息的理由为了解土地确权情况、行使村民监督权。 2020年11月30日，某镇政府作出《告知书》,认为三原告申请公开某村所有 土地承包合同，涉及某村442户村民的个人信息且数量明显超过合理范围，且 三原告提供的理由不合理，故未予公开。三原告不服，提起本案诉讼。
【案件焦点】
三原告申请公开的某村所有土地承包合同是否属于数量超过合理范围的情 形、三原告的申请理由是否合理。
【法院裁判要旨】
北京市通州区人民法院经审理认为：针对三原告申请公开的某村所有土地 承包合同，某镇政府作出的答复有欠妥当。《中华人民共和国政府信息公开条 例》第三十五条的设立目的在于防止申请人滥用信息公开申请权，但现行法律 法规并未对数量、频次的界定标准及对申请理由的裁量规则等内容作出进一步 规定，行政机关在适用该条款时，应尽到审慎的审查义务，综合考量申请人提 出的信息公开申请是否有悖于《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗 旨与目的。本案中，三原告系首次提出公开某村所有土地承包合同的申请，虽 然某村所有土地承包合同包含全村400多户的信息，但这是由于申请公开的事 项本身所决定的，并不能据此直接认定三原告滥用信息公开申请权。此外，虽 然某镇政府认定三原告的申请理由不合理，但未具体说明不合理表现及判断依 据。综上，某镇政府作出的该项答复认定事实不清，适用法律错误。
北京市通州区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一 项、第二项之规定，判决如下：
一、撤销某镇政府作出的《告知书》;
二、责令某镇政府于本判决生效之日起二十个工作日内就三原告的政府信
八、政府信息公开
169
息公开申请重新作出答复。
宣判后，原、被告均未提起上诉，判决已发生法律效力。
【法官后语】
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条从“制度规制”和“程 序弹性”①两种模式入手，约束滥用信息公开申请权的行为。但该条款的规定 较为笼统，有待进一步细化。本案中，案件的争议焦点为三原告申请信息的数 量是否超过合理范围及申请理由是否合理。数量超出合理范围包含类目和内容 过多两种情形，其中，对于内容过多，应区分该信息是否为同质性信息，若为 同质性信息，即申请事项特性导致的信息过多不宜认定为滥用信息公开申请权。 申请理由是否合理的审查应侧重于对申请人和被申请人的行为目的进行辨析。
1. 数量超出合理范围的认定
多量性可以概括为类目量多和内容量多两个层面。其中，类目量多是指申 请人在一个信息公开申请中申请公开多项类目信息。内容量多是指申请人在一 个信息公开申请中仅申请公开一类信息，但该类信息包含大量材料。在司法实 践中，以数量过多为由认定滥用申请权的司法审查标准比较严格。
(1)类目超合理范围的界定
类目量多的认定具有过度依赖行政机关自由裁量权的倾向，司法实践中运 用较少，界定时需考量以下因素：
第一，结合普通人的认知水平。认定类目过多时，被申请人可以参照以下 方式：其一，有限调查法，即随机抽取群众进行访谈或问卷调查，根据调查结 果判定类目过多的标准；其二，集体研讨法，针对类目是否过多，被申请人集 体研讨并确定具体标准，此过程应全程留痕。
第二，出台细化裁量标准。被申请人可以结合其行政管理领域的特点及制 作、获取、保存的信息特征，细化裁量标准，通过出台规范性文件等方式对类
① 后向东：《信息公开申请权滥用：成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的 视角》,载《人民司法》2015年第15期。
170 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷
目量多进行合理规制，限缩自由裁量权的行使范围。
第三，参照类案适用。若已生效裁判文书对类目量多的情形进行了界定， 被申请人可以参照裁判文书的标准予以认定。但需要注意以下事项：其一，被 申请人与生效裁判文书所约束机关的类型相同。行政职责的不同，可能导致类 目量多认定存在差异，故应对此进行衡量。其二，被申请人与生效裁判文书所 约束的机关地域相同，要充分考量地方性法规、当地政策及风俗的影响。
(2)内容超合理范围的界定
内容量多主要包含两种形式：同质性内容量多和非同质性内容量多，对此 应当结合各自特征分别处理。
第一，同质性内容量多的认定。同质性内容量多即申请的某项信息包含大 量相同、相似或重复的内容，如申请公开拆迁许可证(包含多个续证)。同质 性信息具有以下特征：其一，信息内容的一致性，即所包含的信息内容大体一 致，仅可能存在个性化区别；其二，信息形式的一体性，即该信息项下本身就 包含此类信息；其三，影响结果的统一性，即所有信息产生的效果一致，如每 个村民的土地承包合同均能证明土地承包关系。通过梳理上述特征，可知同质 性信息量多并非申请人的原因导致，而是信息本身特性决定，故同质性内容量 多的申请不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条的规定。
第二，非同质性内容量多的认定。非同质性内容量多即申请的某项信息中 包含大量不相同、不相似或不重复的内容。在申请公开非同质性信息时，申请 人在表述上一般会采用笼统表述并附加描述性语言的形式，故可能会存在信息 指向不明确的情况，如申请公开集体土地确权证信息(承包成员姓名、土地面 积、坐落四至、合同编号、确权证件编号等)。该情形产生的原因为：其一， 申请人不知晓信息的具体名称而采取描述性表述方式；其二，申请人存在滥用 申请权的可能，故通过不确定性表述扩大申请范围，增加信息内容，导致被申 请人工作量加大。法院对非同质性信息量多的情形进行审查时，应着重审查以 下内容：其一，被申请人是否对信息不明的情况进行过释明和指导，将信息公 开内容和范围确定化。其二，若申请的信息本质上为包含内容较多的一项信息，
八、政府信息公开
171
则被申请人可根据信息本身的性质及特征，结合检索情况予以答复。其三，若 申请的信息本质上并非一项信息，被申请人可以参照类目量多的裁量规则处理。 本案中，三原告申请公开的某村土地承包所有合同，属于同质性内容过多，
是由申请公开的事项特性所决定，不能据此直接认定三原告滥用信息公开申请权。 2. “申请理由”合理性的认定
法院在审查申请理由是否合理时，需注重对被申请人认定申请理由不合理 的成因进行审查，既要判断申请人的申请目的是否具有明显恶意，也需要考量 被申请人行使自由裁量权的限度。
(1)申请人层面：明显恶意的申请属于滥用申请权
对申请人申请理由是否合理的审查，主要为申请目的的审查。从《中华人 民共和国政府信息公开条例》的立法目的分析，其制定目的更多的是保障公民 的知情权。对申请理由的合理性进行审查时，不应侧重于申请人与申请的信息 之间是否具有关联性，应当侧重于申请人的申请是否具有明显恶意①,若无明 显恶意，不得认定申请人滥用申请权。
如何认定申请人是否具有明显恶意，应考虑如下方面：其一，申请人是否 欲通过信息公开申请向行政机关施加压力，表达不满情绪；其二，申请人的申 请行为是否严重浪费行政和社会资源，造成公共资源配置严重不成比例；其三， 申请人的申请是否违背公序良俗。
(2)被申请人层面：限制行政自由裁量权的行使尺度
被申请人在衡量申请人的申请理由是否合理时，法院需对行政机关自由裁 量权的行使是否恰当进行审查，重点考虑以下方面：其一，成本审查，即对被 申请人处理申请的行政成本进行审查，进而判断被申请人是否存在为减少工作 量而任意将申请理由认定为不合理的情况；其二，依据审查，即被申请人认定 的具体原因和依据。
本案中，三原告阐述的申请理由不具有明显恶意，某镇政府将其认定为不
① 后向东：《信息公开申请权滥用：成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的 视角》,载《人民司法》2015年第15期。
172
中国法院2023年度案例 ·行政纠纷
合理，有欠妥当。三原告申请公开的涉案信息涉及400多户村民的土地承包合 同，检索工作巨大，某镇政府存在为减少工作量而任意将三原告的申请理由认 定为不合理的可能性。
编写人：北京市通州区人民法院 张璐甄硕
