——程某诉北京市大兴区司法局政府信息公开案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市大兴区人民法院（2019）京0115行初215号行政判决书 2.案由：政府信息公开纠纷
3.当事人

原告：程某

被告：北京市大兴区司法局（以下简称大兴司法局） 【基本案情】
2019年4月26日，被告大兴司法局收到原告程某当面提交的《政府 信息公开申请表》， 对申请获取的信息内容描述为“京兴政发2018\ [38\] 号文件提交市政府法制办（现归属司法局） 备案的《备案报 告》 ”。同日，被告大兴司法局作出京兴司公开（2019）第2号—回 《登记回执》，并向原告程某直接送达。





2019年4月30日，被告大兴司法局文件审核备案科作出《关于对程 某申请京兴政发\[2018\]38号文件备案信息的说明》， 内容为：“根据 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第二项的规定，您 申请获取的信息涉及过程性信息，本机关依法决定不予公开。具体理 由是：该信息是向北京市司法局（原北京市人民政府法制办公室）备 案过程中的信息。”据此，2019年5月15日，被告大兴司法局作出被诉 告知书，并于当日向原告程某邮寄送达。原告程某不服，诉至法院。
【案件焦点】

规范性文件的备案报告是否属于过程性信息豁免公开的范围。 【法院裁判要旨】
北京市大兴区人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼 法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任， 应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
根据2008年5月1 日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条 例》第二条之规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责 过程中制作或者获取的， 以一定形式记录、保存的信息。第十条规 定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公 开。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第五项规定，对申请公 开的政府信息， 行政机关根据下列情况分别作出书面答复： ⅆⅆ （五） 申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取 的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信 息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。《北京市行政规范 性文件备案规定》第六条规定：“制定机关应当自行政规范性文件公布





之日起30日内报送备案。报送行政规范性文件备案，制定机关应当提 交备案报告和行政规范性文件正式文本及其电子文本。备案报告应当 载明制定该行政规范性文件的依据、目的、主要内容的说明以及合法 性审核等情况”。

本案中，原告程某申请公开的信息为京兴政发2018\[38\]号文件的 《备案报告》， 而《北京市行政规范性文件备案规定》已明确规定： 行政规范性文件公布后30日内应报送备案，制定机关应当提交《备案 报告》， 故《备案报告》应属行政规范性文件公布后产生的信息，并 非处于行政机关讨论、研究或者审查中的信息。被告大兴司法局作出 的被诉告知书以原告申请公开的信息为过程性信息，属于不予公开范 围为由拒绝公开缺乏事实及法律依据，依法应予撤销。

北京市大兴区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七 十条第一项之规定，判决如下：

一、撤销大兴司法局作出的涉案《政府信息不予公开告知书》；

二、责令大兴司法局于判决生效之日起在《中华人民共和国政府 信息公开条例》规定的答复期限内对原告程某的政府信息公开申请重 新作出答复。

【法官后语】

2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》中 并未将过程性信息纳入政府信息豁免公开的范围。2019年5月15日起施 行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款对该制度 作出明确规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记 录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信





息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从 其规定。”

本案的审理焦点在于：规范性文件的备案报告是否属于过程性信 息豁免公开的范围。对此，法院认为：判定一项信息是否为过程性信 息，不仅要结合该信息涉及的法律规定进行分析，亦须符合过程性信 息豁免公开制度的立法目的。由于本案发案时新条例尚未公布实施， 可通过回溯至该制度最初的立法原件探知其立法旨意。2003年《中华 人民共和国政府信息公开条例》（专家建议稿）对过程性信息豁免公 开的立法旨意阐述为：“政府机关在作出决策以前，往往可能需要比较 长时间的内部讨论或者方案之间的比较，也有可能最终形成不了任何 决策。这样，如果内部的讨论过程随时暴露在公众面前，难免会造成 社会不必要的混乱或猜测，对政府机关的决策形成各种不利的影响， 也会影响政府机关工作人员积极地发表不同的意见。”

本案中，原告程某申请公开《北京市大兴区人民政府关于对部分 机动车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》在原市政府法制办 的备案报告。对此，根据《北京市行政规范性文件备案规定》第六条 之规定，行政规范性文件公布之日起30日内应报送备案，制定机关应 当提交备案报告和行政规范性文件正式文本及其电子文本；备案报告 应当载明制定该行政规范性文件的依据、目的、主要内容的说明以及 合法性审核等情况。可见，备案报告系规范性文件公布之后产生的信 息，并非讨论、研究或者审查中的信息，虽然其内容可能包含了规范 性文件制定过程中行政机关决策的依据、目的和过程等信息，但因规 范性文件已经公布实施，故即使公开备案报告，也不会干扰行政管理 活动的正常运行，更不会导致行政目的无法实现。被告大兴司法局认





定规范性文件的备案报告属于过程性信息，属于适用法律错误，阻碍 了原告知情权的实现。

政府信息公开范围是公众的知情权与政府公开透明承受度之间的 博弈，避免信息豁免公开制度的滥用需要法院进行严苛的司法审查限 制。本案通过审理表明，针对行政机关援引过程性信息豁免公开制度 拒绝公开争讼信息的案件，法院应当作出实质审查，关于争讼信息是 否属于过程性信息，除了可以结合该信息涉及的法律规范进行判断以 外，亦应结合过程性信息豁免公开制度的立法目的进行衡量，避免过 程性信息豁免公开制度的滥用，最大程度保障公民知情权的实现。

编写人：北京市大兴区人民法院 范少方