——吴某忠户诉娄桥村经合社承包地征收补偿费用分配案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
浙江省温州市瓯海区人民法院（2019）浙0304民初2840号民事判 决书
2.案由：承包地征收补偿费用分配案 3.当事人
原告：吴某忠户
被告：娄桥村经合社 【基本案情】
吴某忠户属娄桥村集体经济组织农户，于1998年10月10日承包娄 桥村集体土地6.935亩。
在城市发展过程中，娄桥村的集体土地先后依据温州市人民政府 69号令、101号令、143号令等文件数次被征收，其中吴某忠户承包经 营的6.935亩土地依据101号令被征收。对数次土地征收中获得的征地 补偿费，娄桥村集体按照“征收谁的承包地，相关补偿权益发放给谁” 的原则进行了分配。依据69号令进行的土地征收，娄桥村获得每亩70 平方米二产安置用地指标及30平方米三产安置用地指标，村集体按征 收田亩数将三产安置用地指标先行分配给69号令征地户（按照1.5容积 率换算成住宅用房安置指标为45平方米/亩），二产安置用地指标共计 175.4041亩未予分配；依据101号令、143号令进行的土地征收，娄桥 村获得每亩60平方米的住宅用房安置指标，村集体按征收田亩数分别 将其中45平方米指标先行分配给101号令、143号令征地户，剩余每亩 15平方米指标由村集体提留。
后因温州市城乡统筹综合改革和瓯海区四大功能区规划调整，瓯 海区大部分村级二产建设项目暂停建设手续审批、已审批的停止建 设，娄桥村的上述175.4041亩二产安置用地指标因此无法落实。娄桥 村集体经民主议定程序，决定办理“退二进三”手续，并与温州市瓯海 区人民政府娄桥街道办事处签订《娄桥街道娄桥村二产返回地指标置 换三产指标（住宅）协议书》， 按同时点等价置换的原则，将上述 175.4041亩二产安置用地指标置换为建筑面积69026.78平方米三产指标 （住宅），落实在中心区横屿单元F-04-1地块。
2017年5月25日，娄桥村集体经民主议定程序，决定与森马公司合 作，将上述69026.78平方米三产指标（住宅）以托底价7160元/平方米 整体挂牌出让，托底价所得款项由村经济合作社和农户按3 :7享成。
2017年8月1日，娄桥村集体经民主议定程序，表决通过“二产置换 三产指标分配方案”，决定上述69026.78平方米三产指标（住宅），由
69号令农户按征地面积每亩享有28.7平方米，剩余部分村集体提留。
2017年9月28日，娄桥村集体经民主议定程序，表决通过“二产置 换三产留地指标委托挂牌出让方案”。后经挂牌出让，娄桥村集体得出 让金554071970元，除去支付给森马公司等溢价款5700万元外，收益为 497071970元。娄桥村集体将部分收益（按每亩28.7平方米、每平方米 7160元的标准）分配给了69号令征地户，并将部分款项予以提留。
2018年1月20日，娄桥村集体经民主议定程序，决定将村集体原提 留的依据101号令、143号令征地获得的每亩15平方米住宅用房安置指 标（折价）发放给相应征地户，即将每亩60平方米住宅用房安置指标 均分配给101号令、143号令征地户。吴某忠户称其已取得每亩60平方 米住宅用房安置指标或折价款。
2019年1月27日，娄桥村召开村民代表会议，表决通过“娄桥村资 产量化之前一次性对69号令产生的经济效益进行分配方案”，决定将娄 桥村原提留的“退二进三”余款约1.24亿元（包括二产租金）的70%由69 号令征地户享有（约每亩4.7万元），剩余30%由全村农户享有（约每 亩1.4万元），农户田亩数按第二轮承包权证登记为准。分配方法：以 分多次发放形式进行，首次将村里现有资金6000万元按田亩数先发放 给69号令各征地户（非全村农户）；三产二期店面成功出让后，进行 两次全村发放完毕；如店面未成功出让，等村里累积到足够资金再进 行二次发放，以此类推分配方案多次发放完毕。并规定此分配方案作 为69号令产生的全部经济效益的最终分配方案，如有与之前相关决策 不符，以本次决议为准。
2017年4月8日，娄桥村召开村民代表会议并形成一份会议记录， 该会议记录没有记载相关表决情况及结果。
吴某忠户主张享有与69号令征地户同等分配权并要求娄桥村集体 给付相应款项。
【案件焦点】
1.吴某忠户主张的权益性质是什么；2.娄桥村集体经济组织有无就 该权益分配作出相关决议。
【法院裁判要旨】
浙江省温州市瓯海区人民法院经审理认为：关于权益性质的问 题，《娄桥村资产量化之前一次性对69号令产生的经济效益进行分配 方案》所针对的分配标的为“娄桥村原提留的退二进三余款资金”，根 据征地政策（依据101号令、 143号令征地没有二产安置用地指标补 偿）及娄桥村就相关征收补偿权益的处置情况（各次征地的征地补偿 费及三产指标均已分配给农户）可知，该笔约1.24亿元提留款系娄桥 村部分村民承包经营的集体土地依据69号令被征收，政府返回给村集 体的二产安置用地指标经办理“退二进三”手续并出让后的出让金收益 （包括二产租金）。吴某忠户主张该笔款项来源于娄桥村依据69号 令、 101号令、 143号令被征收土地的征收补偿款，缺乏事实依据。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条系对土地补偿 费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费等征地补偿费的归 属和使用所作的规定，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠 纷案件适用法律问题的解释》第二十四条系对土地补偿费的分配所作 的规定，案涉1.24亿元提留款并非土地补偿费抑或其他征地补偿费， 吴某忠户依上述法律规定主张权利，亦显属法律依据错误。
关于娄桥村经合社有无就该权益分配作出相关决议的问题，根据 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，农村集体 经济组织可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织 内部分配集体经济收益。娄桥村集体依据前述法律规定经村民代表会 议表决通过《娄桥村资产量化之前一次性对69号令产生的经济效益进 行分配方案》， 议定程序合法；综观娄桥村就土地征收补偿权益的处 置情况，其对原提留的依据101号令、143号令征地所获得的住宅用房 安置指标亦按照“征收谁的承包地，相关补偿权益发放给谁”的原则予 以分配，不足以认定案涉分配方案的内容违反法律的强制性规定，对 娄桥村全体村民应具有法律约束力。按照该分配方案，案涉1.24亿元 提留款的70%由69号令征地户享有，剩余30%由全村农户享有，吴某 忠户并非69号令征地户，其主张享有与69号令征地户同等分配权并要 求娄桥村集体给付相应款项，依据不足，不予支持。此外，2017年4月 8日村民代表会议记录虽记载了二产置换三产地块公开出让后所得收益 的分配方案，但并无证据证明此分配方案已经过民主议定程序表决通 过，不能以此作为分配依据。
浙江省温州市瓯海区人民法院依照《中华人民共和国村民委员会 组织法》第二十四条、第二十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事 诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决：
驳回吴某忠户的诉讼请求。 【法官后语】
我国赋予农村集体经济组织依照法律规定的民主议定程序，决定 在本集体经济组织内部分配集体经济收益或土地补偿费等资产的权
利。实践中，对于村集体作出的分配方案因不同成员间分配数额存在 差别待遇引发的纠纷较多。该类纠纷的症结在于对相关资产分配权是 应当采取均等分配，还是以权利义务一致为原则存在争议。笔者认 为，适用哪个原则应区分不同资产，应根据资产特性来确定。
1.征地补偿费中的土地补偿费。《中华人民共和国土地管理法实 施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所 有。土地补偿费实质上是集体土地所有权的补偿，集体土地是集体经 济组织全体成员的基本生活保障，只要土地属于农村集体经济组织所 有，就始终存在保障作为自然共同体的集体经济组织全体成员基本生 活的功能。作为一种集体所有的自然资源，集体土地的形成与集体经 济组织成员的个人劳动或者贡献没有关系，因此集体土地所有权的替 代物价值（即土地补偿费的数额）大小与农村集体经济组织成员的个 人劳动或者贡献亦没有关系。集体土地所有权的权利主体是农民集 体，土地补偿费的受益主体也应是集体经济组织。只要具有该集体经 济组织的成员资格，就应具有相应的分配权。按照成员权理论，就土 地补偿费分配而言，每个集体经济组织成员的分配权应当是均等的。 而不是以权利义务相一致为由对不同的人差别对待，这是成员权项下 自益权平等性的必然要求。这种“平等性”的保障，也是对基本人权的 维护。因此，关于土地补偿费，《最高人民法院关于审理涉及农村土 地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，农村集体经 济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程 序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补 偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付 相应份额的，应予支持。
2.征地补偿费中的地上附着物补偿费和青苗补偿费等。《中华人 民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，地上附着物 补偿费和青苗补偿费归所有者所有。该规定明确了上述费用是对财产 所有人财产损失的补偿。实际上地上附着物补偿费和青苗补偿费并非 真正的村集体资产，而是附着物和青苗所有人的权益。但实践中由于 相关费用往往被统一支付给作为发包方的农村集体经济组织，因此亦 将其单独列出加以明确。
3.征地补偿费中的安置补助费。《中华人民共和国土地管理法实 施条例》第二十六条第二款规定，安置补助费必须专款专用，不得挪 作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支 付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单 位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补 助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安 置人员的保险费用。上述规定的基本内容和考虑是，安置补助费的目 的在于解决集体经济组织因土地被征收而产生的剩余劳动力的安置问 题，具有强烈的人身性，因此安置补助费只能补助给失去土地的农村 集体经济组织和农村集体经济组织成员，非农村集体经济组织成员不 能成为安置补助费的给付对象。
4.其他村集体经济所得收益，这里主要指的是经营性收益，如村 办企业收入、出租集体财产租金收益等。法律并未明确该类资产的分 配规则，因该类资产与土地承包权属、劳动贡献等因素相关，村集体 经济组织可以结合实际情况在分配上实行一定差别待遇。以本案为 例，案涉提留款1.24亿元来源于依据69号令被征地户的二产安置用地 指标，后经办理“退二进三”手续并出让后的出让金收益。一般来说， 安置用地指标系鼓励和支持被征用土地的农村集体经济组织和被征地
承包户兴办企业，发展第二、第三产业，安排被征地承包户就业，即 主要用于村集体壮大集体资产、安置被征地承包户，虽可统筹分配， 但应着重保障被征地承包户。在村集体部分土地被征收，村集体未重 新调整承包地的情况下，被征收土地的承包户未能重新取得承包土 地，基于对被征承包户的保障，村集体依据“征收谁的承包地，权益归 谁”的原则并适当予以统筹将权益予以分配是公平、合理的，符合该类 收益与承包权属、贡献大小相关的特性。
最后，如果可以明确不同资产的分配原则，一定程度上也需要通 过发挥法院的审判职能作用，对村集体经济组织在作出相关分配方案 时起到指引作用，从源头上减少此类矛盾的产生，将有利于进一步健 全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推进基层依法治理，提 升基层乡域治理现代化、法治化水平，推进诉源治理。
编写人：浙江省温州市瓯海区人民法院 陈伟克 陈绵绵
