甲县检察院诉镇政府不履行环境管理法定职责行政公益诉讼案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
陕西省洛南县人民法院(2021)陕1021行初5号行政判决书 2.案由：不履行环境管理法定职责公益诉讼
3.当事人
公益诉讼起诉人：甲县检察院 被告：镇政府
【基本案情】
自2013年以来，镇政府在未办理用地审批手续及环境影响评价相关手续的 情况下，违法行使职权，租赁村民甲家的耕地1.04亩，非法在该耕地上设置垃 圾填埋场，擅自堆放村镇生活垃圾，并简单采用就地焚烧及边堆放边覆土的措 施处理，造成环境污染和耕地破坏，损害了社会公共利益。2019年5月，乙县 检察院向镇政府发出检察建议，建议其积极履职，按照规定对辖区内生活垃圾
二、环境资源纠纷 289
进行处理。同年6月，镇政府书面回复乙县检察院，称已经基本完成垃圾场土 地复耕工作。2020年10月，市检察院在相关专项行动中发现，镇政府未依法 对甲的耕地上堆放的大量生活垃圾进行清运，仅对堆放的生活垃圾覆盖约20~ 30厘米土层，该处弃用后，又租用与甲家耕地一地之隔的乙家1亩耕地堆放生 活垃圾，认为被损坏的耕地还未达到恢复原状的标准。同年12月，经市检察院 指定，乙县检察院将涉案公益诉讼案件移送本案公益诉讼起诉人甲县检察院审 查起诉。
甲县检察院提起本案环境行政公益诉讼，请求确认镇政府设置垃圾填埋场 的行为违法；判令镇政府依法履行职责，依法对甲家耕地生活垃圾进行处理。 在案件审理过程中，镇政府将其在甲、乙家耕地上倾倒的生活垃圾全部清理运 走，对该耕地进行覆土复耕。经当地生态环境局联合法院、检察院对镇政府整 改情况进行现场勘查，生态环境局出具验收报告，确认涉案地块现场无生活垃 圾及其他废弃物残留，农作物长势良好。甲县检察院以镇政府在诉讼期间依法 履行职责，已整改到位为由申请变更诉讼请求，仅要求确认镇政府非法设置垃 圾填埋场的行为违法。
【案件焦点】
镇政府“书面回复、表面整改”的行为是否违法。
【法院裁判要旨】
陕西省洛南县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国环境保护法》 第六条第二款、第二十八条第一款、第五十一条，《中华人民共和国固体废物 污染环境防治法》第七条第一款、第四十六条第一款，《陕西省固体废物污染 环境防治条例》第四条第二款、第二十五条第三款等相关法律法规及规范性文 件规定，镇政府对该镇涉案垃圾填埋场的生活垃圾负有环保处理法定职责。根 据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款及《最高人民法院、最高 人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规 定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护领域负有监督管理职责
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵 害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法 履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，镇政府在收到检 察建议后，仅对涉案垃圾填埋场进行覆土，垃圾并未清运，整改没有到位，存 在的污染环境隐患问题没有实际解决。甲县检察院以镇政府怠于履行环保处理 职责，诉请判令确认镇政府在涉案耕地设置垃圾填埋场的行为违法，以及要求 其依法履行职责对涉案生活垃圾进行环保处理的诉讼请求，理由正当，应予支 持。在审理过程中，镇政府对涉案生活垃圾进行了清理，搬运至专门的垃圾填 埋场，对涉案耕地进行了填土复耕，并经当地生态环境局核查，治理整顿已达
到环保要求。甲县检察院对此整改结果予以认可，并变更诉请仅为确认行为违 法，符合《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若 干问题的解释》第二十四条之规定，应予准许。
陕西省洛南县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第 二款第二项规定，判决：
确认镇政府涉案设置垃圾填埋场的行为违法。
宣判后，各方当事人均未提起上诉、抗诉，判决已经生效。
【法官后语】
在当前建设美丽乡村、实施乡村振兴战略的背景下，乡镇政府如何正确行 使环境管理职权，依法规范设置乡镇生活垃圾点，确保生态环境安全，是一个 时代命题。该案是一起检察机关因镇政府未依法履行环境管理法定职责而作为 公益诉讼起诉人提起的环境行政公益诉讼案件。根据《中华人民共和国环境保 护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律法规规定，乡镇政 府作为地方一级人民政府，负有生态环境资源保护、农村人居环境保护和改善 的法定职责，应当对本行政区域内的环境质量及防治负责。本案中，乙县检察 院向镇政府发出检察建议时，也指明了其是辖区内农村生活垃圾日常管理和处 置责任主体，并释明了农村环境保护和污染防治的相关规定，应当确认镇政府 对其辖区内的环境质量和环境污染防治具有法定职责。问题是，镇政府在收到
二、环境资源纠纷 291
检察建议后的“表面整改”等行为是否违法。
法定职责必须为，行政机关履行法定职责，是法律明确规定的义务和责任。 行政机关对于其具有的法定职责，不仅应当及时履行，还应当全面履行，并要 依法实现履职的目的。行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政 行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。随着理 论和实践的发展，行政不作为的内涵已从行政机关对当事人的申请未作任何意 思表示，扩大到积极不作为和消极不作为两种类型，积极不作为一般表现为， 行政机关以书面或者口头等方式作出答复，明确表明其拒绝履行法定职责，包 括不当履行、未完全履行等情形；而消极不作为则表现为默示拒绝、拖延履行， 行政机关对于当事人的申请不理不睬，在法定或合理期限内以拖延履行的方式 不履职。对于行政不作为案件的司法审查，首先应确定行政机关是否具有作为 的法定职责。其次是否已具备作为的条件，在作为义务来源明确、作为条件成 就的情况下，行政机关是如何作为的，则成为实体审查的关键，即作为的内容 是否符合法律的要求。
结合该审查方法，本案中，镇政府依法具有环境管理作为义务，作为条件 也已成就，那么其如何作为则成为审查焦点。镇政府通过覆盖浅薄土层的方式 进行了整改，形式上看有所作为，履行了环境管理法定职责，但覆盖土层这一 “表面整改”行为的背后，镇政府对堆放的生活垃圾并未清运，对被破坏的耕 地未予复耕，对周边被污染的环境亦未治理改善，甚至在整改没有到位的情况 下，又另租附近耕地继续堆放垃圾，对下一步垃圾该如何处理并未采取合法合 理的措施，环境污染的隐患仍未消除，可见，镇政府“表面整改”的履职行为 没有达到环保处理垃圾的整改目的，没有让其违法行为造成的后果得以修复或 纠正，未实质解决环境已被污染的问题和存在的隐患，进而导致社会公共利益 继续被损害，村民村居环境迟迟得不到改善，实未达到法律规定的“履行环境 管理法定职责”程度。镇政府在收到整改检察建议后仍不及时、全面履职，甚 至出现再次污染等问题，实际上没有达到履行环境管理法定职责之目的，使社 会公共利益继续处于侵害状态，此种“表面整改”的行为实质上属于没有履行
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
法定职责，系积极不作为的违法行为。同时，行政行为合法要求实体合法与程 序合法并重，本案审理过程中，镇政府清理垃圾、填土复耕，治理整顿达到了 环保要求，实现了履行法定职责之目的，但其明显违反法定期限的履职行为， 即使已经实现了实体合法，仍因其来迟具有违法性。这也是本案判决确认违法 的考虑因素之一。
编写人：陕西省洛南县人民法院周梦琳吕沼汇
