— — 刘宝富诉医药高新区管委会城建行政处理案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省泰州市中级人民法院(2013)泰中行终字第0056号行政判决书
2.案由：城建行政处理
3. 当事人
原告(被上诉人):刘宝富
被告(上诉人):泰州医药高新技术产业开发区管理委员会(以下称医药高新 区管委会)
【基本案情】
泰州医药高新技术产业开发区凤凰街道办事处经过调查，认定刘宝富有近700 平方米房屋面积无任何相关批准文件，属违法建筑，并于2011年9月2日作出编 号为FH2011XC110的《责令限期拆除通知书》,载明：“西谢村二组刘宝富(刘阿 萍):经查，你户(单位)搭建建筑物、构筑物或进行其他工程建设行为，经相关
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部门确认，未取得‘中华人民共和国建设工程规划许可证’等审批手续，违反了 《中华人民共和国城乡规划法》第三章第四十条之规定，属于违法建设。现责令你 户(单位),在9月10日前，主动拆除违法建设，逾期未能自行拆除的，本机关将 依据《中华人民共和国城乡规划法》第六章第六十四条、六十五条之规定强制拆 除，由此产生的损失和后果自负。”刘宝富认为上述行政行为违法，提起行政诉讼， 请求法院撤销凤凰街道办事处作出的编号为FH2011XC110的《责令限期拆除通知 书》。原审法院审理后认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，应当由县 级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责处理违章建筑问题，凤凰街道办事处作 为医药高新区管委会的派出机构，并非政府城乡规划主管部门，不具有作出上述 《责令限期拆除通知书》的行政职权，其所作上述《责令限期拆除通知书》依法应 予撤销。因凤凰街道办事处系医药高新区管委会的派出机构，其作出上述《责令限 期拆除通知书》的法律后果依法应由医药高新区管委会承担。医药高新区管委会不 服，上诉至江苏省泰州市中级人民法院称：本案被诉行为是程序性告知行为，不属 于人民法院行政诉讼的受案范围；其下属凤凰街道办事处有权作出责令限期拆除通 知书。请求撤销原审判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求。刘宝富答辩称：1.上 诉人作出的限期责令通知书明确表述如不拆除将强制执行，因此，该通知书对被上 诉人的权利义务产生实际影响，本案被诉行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。
2.根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，街道办事处无权作出限期拆除决 定。原审法院判决正确，请求依法维持。
【案件焦点】
1.本案被诉行政行为是否属人民法院行政诉讼的受案范围；2.凤凰街道办事 处是否具有作出《责令限期拆除通知书》的行政职权。
【法院裁判要旨)
泰州市海陵区人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五 条规定，①人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。该案所要 审查的是凤凰街道办事处于2011年9月2日作出的编号为FH2011XC110的《责令
① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第六条。
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限期拆除通知书》是否合法。综合三方的诉辩，该案争议的焦点为：一、上述具体 行政行为是否对刘宝富的权利义务产生实际影响，是否属于人民法院的受案范围； 二、凤凰街道办事处是否具有作出上述《责令限期拆除通知书》的行政职权。合议 庭认为：一、泰州市中级人民法院(2012)泰中行终字第0097号行政裁定书明确 认为，该案争诉的行政行为涉及到行政相对人(原告)的实体权益，应属于人民法 院行政诉讼受案范围。医药高新区管委会认为凤凰街道办事处作出上述《责令限期 拆除通知书》的行为未对刘宝富的权利义务产生实际影响的辩称，法院不予采信； 二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证 或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡 规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改 正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影 响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百 分之十以下的罚款。刘宝富的房屋属于城市总体规划的范围。凤凰街道办事处作为 医药高新区管委会的派出机构，并非政府城乡规划主管部门，不具有作出上述《责 令限期拆除通知书》的行政职权，其所作上述《责令限期拆除通知书》依法应予 撤销。因凤凰街道办事处系医药高新区管委会的派出机构，其作出上述《责令限期 拆除通知书》的法律后果依法应由医药高新区管委会承担。据此，依照《中华人民 共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第4目之规定①,判决：撤销凤凰街道 办事处于2011年9月2日作出的编号为FH2011XC110的《责令限期拆除通知书》。
江苏省泰州市中级人民法院审理后认为：1.关于受案范围的问题，《最高人民 法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规 定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院 行政诉讼的受案范围。凤凰街道办事处对刘宝富作出的责令限期拆除通知书，责令 其在9月10日前主动拆除违法建设，逾期未能自行拆除，将强制拆除。该通知书 对刘宝富的权利义务将会产生实际影响，因此，本案被诉具体行政行为，属于人民 法院行政诉讼的受案范围。2.关于行政职权的问题，《中华人民共和国城乡规划 法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证
① 对对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条。
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的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚 可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以 上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的， 没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。刘宝富的房 屋在城市总体规划范围内，如存在违法建设行为，应由县级以上地方人民政府城乡 规划主管部门对其作出处罚。凤凰街道办事处作为医药高新区管委会的派出机构， 并非县级以上人民政府城乡规划主管部门，根据职权法定原则，该办事处不具有作 出上述《责令限期拆除通知书》的行政职权，原审法院判决撤销该通知正确。上诉 人请求撤销原审判决缺乏法律依据，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚， 适用法律正确，程序合法，应予维持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定①,判决 如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
行政诉讼的受案范围法律及司法解释有明确的规定，诉讼活动参与主体均应依 法执行。对于程序性告知行为而言，其是在行政程序开始或进行过程中针对程序而 非就最终实体问题所为之的决定或行为，往往不具有行政诉讼的可诉性，不属于行 政诉讼受案范围，导致实践中很多应诉行政机关往往以程序性告知行为为由答辩， 甚至故意将行政行为冠以“告知书”之名，推脱法律责任。法院在案件审理过程 中，应当重视对相对人权益的实际保障，严格区分被诉行政行为的性质，从以下方 面审查是否属程序性告知行为：
1.是否为阶段性行政行为
一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出 最终行政决定前往往有一些出于中间阶段的阶段性程序行为，在这种程序性行为之 后必然具有一个实体性行政决定，如果认可对行政实体决定提起诉讼的同时又允许 对阶段行为单独起诉，可能出现两个并行的救济程序，甚至可能导致裁判结果的矛
① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第入十九条第(一)项。
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盾。因此，阶段性行为是不可诉的，程序性告知行为即是一种阶段性行为。因此， 法院对于程序性告知行为性质的审查应当首先审查其是否具有阶段性特征，而这主 要是通过对被诉行政行为后续发展进行调查。如被诉行政机关称该行政行为是程序 性告知行为，法院应当要求被诉行政机关提供该告知行为的完整的行为过程，特别 是应当有最终的实体性的行政决定，如就行政处罚而言，行政机关出具拟行政处罚 告知书之后，最终会下发行政处罚决定书这一最终实体决定行为，对于这种处罚告 知书而言，其即属于程序性告知行为，不属于行政诉讼受案范围。而本案中，被诉 行政机关作出的《责令限期拆除告知书》,虽然名为告知书，但被诉行政机关在作 出该告知书之后，实际拆除之前这一过程中并没有再行作出任何决定书，故该告知 书实际上具有实体处罚的性质，不属于程序性告知行为。
2.是否对当事人权利义务产生实际影响
对于行政诉讼的受案范围，我国《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执 行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等相关法律法规中都有原则 性的规定，一般都以是否对当事人的权利义务产生实际影响是考量该行政行为是否 属于行政诉讼受案范围的核心要素。程序性告知行为因为其仅是阶段性行政行为， 不具有确定性，因此也不会对行政相对人的实际权利义务产生影响。因此，对涉诉 行为是否属于程序性告知行为的审查，同样应侧重于审查其是否对当事人权利义务 产生实际影响。对此，首先，应当审查该行为是否具有可执行性，这并不必然要求 该行为已经执行，只要该行为在法律要件上可供执行即属于有实际影响。本案中， 被诉行政机关已经根据该告知书作出了执行行为，应当认定为具有实际影响。其 次，应当审查是否是对当事人的合法权利义务产生影响。在此，当事人的合法权利 义务的外延，不仅包括人身权和财产权，还包括政治权利、劳动权、受教育权等其 他合法权益，而且必须是合法权益。对于违法权利，如相对人赌博的物资等则不属 于审查和保护范围。本案中，虽然被诉行政机关声称相对人的房屋有大部分是违法 建筑，但是其执行过程中是全部予以拆除，而且即使是违法建筑，相对人依然具有 获得一定补偿的权利，被诉行政机关的行为直接针对了相对人的合法权益。
编写人：江苏省泰州市中级人民法院蔡鹏
