— — 雷显仲诉商城县住房和城乡建设局房屋拆迁行政裁决案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
河南省信阳市中级人民法院(2013)信行终字第40号行政判决书 2.案由：房屋拆迁行政裁决
3.当事人
原告(上诉人):雷显仲
被告(被上诉人):商城县住房和城乡建设局 第三人：商城县市政公司
【基本案情】
2008年，经商城县发改委立项，县政府审批，商城县市政公司准备实施县城金 穗路改造建设；2009年，商城县市政公司依法取得房屋拆迁许可证，商城县人民政 府、商城县房屋拆迁管理办公室分别发布了拆迁通告、公告，公布了房屋拆迁许可 证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项；商城县城乡建设规划所出具了金 穗路拆迁红线图；商城县市政公司委托房地产估价公司对拆迁范围内的房屋进行了 整体评估，又先后四次提出延期拆迁申请并得到被告批准答复；该拆迁区域涉及



七、行政裁决 207

178户拆迁户，在搬迁期限内，已主动搬迁177户，唯有雷显仲户拒绝搬迁，商城 县市政公司在对其房屋产权等其他事项核实后，委托房地产估价公司对其进行了分 户评估，评估结果为该房屋价值146200元，之后商城县市政公司与雷显仲达不成 拆迁补偿安置协议，遂向商城县住房和城乡建设局申请行政裁决，并提交了裁决申 请书，事业单位法人证书，雷显仲商字第003872、003758号房屋所有权证，雷显 仲商国用(1998)字第0280号国有土地使用证，雷显仲房屋照片，被拆迁房屋的 整体估价报告，雷显仲的分户估价报告及送达回证，商城县市政公司对雷显仲的拆 迁安置补偿方案，商城县市政公司与雷显仲的两次房屋拆迁补偿座谈笔录，未达成 协议的被拆迁人比例及原因等法定申请资料；商城县住房和城乡建设局向商城县市 政公司发出裁决受理通知书，向雷显仲送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知 书，告知雷显仲权利，组织双方调解，并在雷显仲对其分户评估报告提出异议后， 委托房地产价格评估专家委员会对该分户评估报告进行技术鉴定，鉴定结果为维持 该评估报告，鉴于双方达不成一致意见，商城县住房和城乡建设局依据《城市房屋 拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定，作出了商住建(2011) 第01号城市房屋拆迁行政裁决书，雷显仲遂提起行政复议，信阳市房产管理中心 作出信房复决字(2011)第1号行政复议决定书，以该房屋拆迁行政裁决，立体有 误，裁决超期，没有依规补偿营业性用房为由，决定撤销该裁决，并责令商城县住 房和城乡建设局重新作出具体行政行为；该局于2011年12月20日重新作出商住 建[2011]第03号房屋拆迁行政裁决书；雷显仲再次提起行政复议，信阳市房产 管理中心于2012年4月20日作出信房复决字(2012)第1号行政复议决定书，决 定维持商城县住房和城乡建设局作出的上述城市房屋拆迁行政裁决书；雷显仲不 服，诉至本院，请求撤销该裁决书；为彻底消化矛盾，减少诉累，最大限度的保护 被拆迁人的合法权益，本院在立案前做了大量协调工作，但最终协调未果。本院依 法判决维持上述房屋拆迁行政裁决书，雷显仲上诉至信阳市中级人民法院，中院判 决驳回上诉，维持原判。
【案件焦点】
被诉房屋拆迁行政裁决书存在瑕疵是否应予撤销或确认违法；当纠正瑕疵具体 行政行为与公共利益、公众利益和社会稳定发生冲突时如何取舍。



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【法院裁判要旨】
商城县人民法院经审理认为：商城县住房和城乡建设局依法具有作出房屋拆迁 行政裁决的法定职责。其对雷显仲和商城县市政公司作出的商住建[2011]第03 号房屋拆迁行政裁决书，是在核准规划、取得拆迁许可、进行拆迁补偿价值评估并 鉴定，雷显仲和商城县市政公司达不成补偿协议的情况下作出的；同时履行了规划 审核，申请领取房屋拆迁许可证事项审查，颁发房屋拆迁许可证并公告，延长拆迁 期限审批，审核第三人申请行政裁决资料，发出裁决受理通知，送达房屋拆迁裁决 申请书副本及答辩通知书，并告知权利，组织当事人调解，核实补偿安置标准，作 出书面裁决并送达等一系列法定程序；适用《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房 屋拆迁行政裁决工作规程》相关规定作为裁决的法律依据。因此，该房屋拆迁行政 裁决事实清楚，证据充分，符合基本的法定程序，适用法律正确。雷显仲以其房屋 不在金穗路改造拆迁范围内，而位于武汉丰达置业公司商城分公司规划用地范围， 其房屋评估程序违法、补偿标准过低，商城县住房和城乡建设局作出的裁决，适用 法律错误，并且提供的证据复印件缺乏合法性、真实性为由，请求法院撤销该房屋
拆迁行政裁决书。本院认为，雷显仲的上述主张，没有事实和法律依据，不符合有 效证据证明的事实和相关法律、法规规定，本院不予支持。故根据《中华人民共和 国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定①,判决如下：
维持商城县住房和城乡建设局2011年12月20日作出的商住建(2011)第03 号房屋拆迁行政裁决书。
雷显仲以一审认定事实错误、适用法律不当，审理程序违法为由，并持原审起 诉意见提起上诉。信阳市中级人民法院经审理认为：根据《城市房屋拆迁管理条 例》的规定，商城县住房和城乡建设局有权依法对达不成拆迁补偿安置协议的当事 人进行裁决。法院查证的有效证据证实雷显仲的房屋在拆迁范围内，其房屋不在拆 迁范围内的上诉理由不能成立；商城县住房和城乡建设局适用《城市房屋拆迁管理 条例》对当事人作出裁决，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条 的规定。一审法院认定商城县住房和城乡建设局履行了发出受理通知，送达申请书 副本及答辩通知书并告知权利，审核相关资料，组织当事人调解，核实补偿安置标

① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条。



七、行政裁决


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准，作出书面裁决并送达等一系列法定程序，该裁决适用法律正确，程序合法。上 诉人雷显仲关于一审法院适用法律不当，审理程序违法的上诉理由亦不能成立。综 上，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第六十一条第(一)项之规定①,判决如下：
驳回上诉，维持原判。

【法官后语】
本案是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前拆迁人取得房屋拆迁许 可证，施行后原告起诉的案件，本院根据《城市房屋拆迁管理条例》及其他原有规 定对案件进行审查时，发现该案存在以下问题：
拆迁期限先于房屋拆迁许可证的核发时间，显示先拆迁后许可；评估报告存在 估价机构确定，没有采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式进行，估价时间没 有在房屋拆迁许可证颁发之日，估价人员没有实地查勘或无利害关系的第三人见 证，估价采用成本法，没有说明原因，分户的初步估价结果没有向被拆迁人公示； 裁决没有经领导班子集体讨论决定，没有安置房面积、搬迁过渡方式和过渡期限内 容；没有书面通知有关部门暂停办理涉迁房地产的相关手续；留置送达不符合法定 要求；笔录、记录拒签没有说明理由，无见证人见证；没有履行听证程序；先公告 后发拆迁许可证；适用法律没有具体条款。
针对上述问题，对案件的处理，存在两种不同的意见，一种意见认为，该具体 行政行为明显违法，依法应予撤销或确认违法；另一种意见认为，具体行政行为存 在瑕疵，但尚未达到违法程度，更为重要的是被诉房屋拆迁行政裁决书，涉及整个 拆迁区域的拆迁实体和程序，一旦被撤销或确认违法，将波及已主动搬迁的99.9% 被拆迁户利益，已稳定的拆迁局面，将有可能发生新的不可预期的动荡，形式上有 了法律效果，实质上破坏了法律效果，并产生严重不良的社会效果和政治效果。笔 者赞同第二种观点，其理由如下：
1.行政行为是否只要存在瑕疵，就必然导致其合法性丧失。从严格意义来讲， 任何一个行政行为都必须严格依照法律来进行，不能有任何瑕疵。但是并不是说行

① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)项。



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政行为只要存在瑕疵就必然因违法而被撤销的法律后果。这是从保证国家能够有效 管理社会的现实和行政成本的考量而得出的理性选择。因此，行政行为只要没有实 质侵犯行政管理相对人的合法权益，就不会丧失其合法性，作为行政争议救济渠道 的行政诉讼应确立的重要价值取向之一，就是实质性化解行政争议。本案被诉房屋 拆迁行政裁决书，存在瑕疵是不争的事实，并且该瑕疵存在整个拆迁领域，形式上 涉及拆迁领域的行政行为均存在法律缺陷，实质上并没有危及被拆迁人的合法权 益，这从该拆迁区域178户拆迁户，在搬迁期限内，已主动搬迁177户的事实中已 经作出了很好的注解，并且本案原告也仅诉及拆迁范围、补偿标准、新旧法规适 用，对上述瑕疵并未提出质疑，因此，本案合法性基础并未动摇。
2.以牺牲公共利益、公众利益，社会稳定为代价，纠正瑕疵行政行为，不是 立法本意。法规的本意是为定纷止争确立一个标准，而不是破坏业已稳定的社会秩 序。本案被诉房屋拆迁行政裁决书中的瑕疵内容，辐射拆迁区域178户拆迁户的整 个搬迁过程，从就案论案、就法论法的角度，简单予以撤销或确认违法，形式上纠 正了行政机关对个案的“违法”行为，实质上将造成已主动搬迁的177户被拆迁户 对政府公信力产生严重质疑，甚至导致已完成的拆迁工作整体翻盘，潜在的社会风 险无法预料，并且对正在进行的另一处涉及700余户拆迁户的旧城改造项目也将造 成严重的负面影响。因此，对存在高度社会稳定风险、严重影响公众利益、公共利 益的瑕疵行政行为，不能表面理解、机械照搬法条简单撤销或确认违法，尤其房屋 征收与补偿案件是事关社会稳定、人民安居乐业、经济社会协调发展的重大事宜， 也成为社会关注的焦点，稍有不慎，就有可能引起严重后果，这就要求我们准确理 解立法本意，跳出案件看案件，站在公共利益、公众利益的角度，站在大局的高 度，正确运用法律法规，以更加严格执法的信念、更加严谨审慎的态度、更加务实 细致的方法，依法慎重处理好每一起案件。本案原告的诉讼本意是借助诉讼将其房 屋划至开发商开发房地产区域，以换取更大的拆迁补偿，如果盲目将其房屋拆迁裁 决书撤销或确认违法，无形中支持了其不当利益，这对其他99.9%服从大局自觉搬 迁的拆迁户而言是不公平的，将产生严重不良的社会影响，因此，在保证原告穷尽 救济手段，充分保证其行使各种权利的前提下，我们依法维持了行政机关对其作出 的房屋拆迁行政裁决书，同时向行政机关提出书面司法建议，指出其中的错误，提 出纠正的措施，以期提高其行政执法水平，并得到二审法院的认可，原告也在法院



七、行政裁决


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判决生效后主动搬迁，该案的妥善处理，也极大推动了其他旧城改造工作的顺利开 展，取得了良好的法律效果、社会效果和政治效果。
编写人：河南省信阳市商城县人民法院李波峰