——李友亮诉海丰县国土资源局行政处罚案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广东省海丰县人民法院（2016）粤1521行初8号行政裁定书
2.案由：行政处罚
3.当事人
原告：李友亮
被告：海丰县国土资源局
【基本案情】
2015年10月28日，被告就原告在海丰县梅陇镇南山村委罗澳仔门片土地上动工平整回
填土方和在原纸箱厂基础上改建搭建简易房等情况向原告询问调查，并形成《询问笔
录》。2015年12月7日，被告作出海国土资监字〔2015〕46号《行政处罚告知书》、《行
政处罚听证告知书》，告知原告拟处罚事项以及原告有陈述、申辩和听证的权利。2015年
12月15日，被告以原告在未经批准的情况下，在海丰县梅陇镇南山村委罗澳仔门片土地上
动工平整回填土方为足球场及改建（原纸箱厂）为羽毛球馆，违法占用土地面积14104平
方米（其中建筑面积1410平方米）为由依据《土地管理法》第七十四条、第七十六条和
《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出海国土资监字〔2015〕46号《行政处罚
决定书》，决定：（1）责令原告自行拆除在非法占用的土地上建设的1410平方米建筑物
和其他设施，并恢复土地原状；（2）对原告非法占用14104平方米土地，每平方处以罚款
10元，共罚款人民币141040元。被告在上述处罚决定书中告知原告提起行政诉讼的期限：
第一项处罚事项的起诉期限为15天，第二项处罚事项的起诉期限为6个月。2016年1月20
日，被告作出海国土资监字〔2015〕46号《催告书》，催告原告在收到催告书之日起十日
内履行行政处罚决定书所处罚的事项，并告知原告有陈述和申辩的权利。2016年5月20
日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告所作出的《行政处罚决定书》。
【案件焦点】
本案焦点为：原告提起本案诉讼是否超过法律规定的起诉期限。
【法院裁判要旨】
广东省海丰县人民法院经审理认为：首先，根据《土地管理法》第八十三条关于“建设
单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日
起十五日内，向人民法院起诉”的规定，原告如不服《行政处罚决定书》的第一项处罚事
项“责令被申请执行人自行拆除在非法占用的土地上建设的1410平方米建筑物和其他设
施，并恢复土地原状”，应当在签收日期即2015年12月15日起十五日内向人民法院起诉。
原告于2016年5月20日向本院提起行政诉讼，已超过十五日的起诉期限。根据《最高人民
法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款关于“有下
列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定
的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……。”的规定，依法应驳回原告关于请
求撤销《行政处罚决定书》第一项处罚事项的起诉。
其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他
组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内
提出。法律另有规定的除外。”原告如不服《行政处罚决定书》的第二项处罚事项“决定对
你户非法占用14104平方米土地，每平方处以罚款10元，共罚款人民币141040元”，可以在
其签收日期即2015年12月15日起六个月内向人民法院起诉。原告于2016年5月20日向本院
提起行政诉讼，并未超过六个月的起诉期限，本院依法继续审理原告关于撤销《行政处罚
决定书》第二项处罚事项的诉讼请求。
广东省海丰县人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，判决如下：
驳回原告李友亮关于请求撤销海国土资监字〔2015〕46号《行政处罚决定书》第一项
处罚事项“责令你户自行拆除在非法占用的土地上建设的1410平方米建筑物和其他设施，
并恢复土地原状”的起诉。
【法官后语】
行政诉讼的起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实
体审查的问题。同时，起诉期限不同于民事的诉讼时效，在立案受理阶段和案件审理阶
段，人民法院依法应当主动审查当事人的起诉是否超过起诉期限。本案被诉行政行为即涉
案行政处罚决定既包含限期拆除建筑物又包含行政罚款，那么本案起诉期限应如何审查确
定？在案件审理过程中，对于超过起诉期限的部分诉讼请求，可否先作出驳回起诉的裁
定？
1.本案起诉期限应如何审查确定？
涉案行政处罚决定包含两项不同处罚事项，应当按照行政诉讼法关于起诉期限的一般
规定和部门法土地管理法关于起诉期限的特别规定，对涉案行政处罚决定不同处罚内容进
行确定起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，当事人对涉及罚款、没
收违法所得、没收违法建筑物等土地行政处罚决定不服的，向人民法院提起行政诉讼的期
限应当为六个月。但是当事人对责令限期自行拆除建筑物处罚决定不服向人民法院提起行
政诉讼的期限，则属于上述条款中但书所指的情形，即部门法律《土地管理法》第八十三
条已另行规定了该类行政诉讼的起诉期限为十五日。
2.在案件审理过程中，对于超过起诉期限的部分诉讼请求，可否先作出驳回起诉的裁
定？
在本案审理过程中，合议庭存在不同的处理意见。第一种意见认为，在同一个案件
中，将当事人的同一诉讼请求分别作出裁定和判决两种法律文书，不符合现有法律的规
定。正确的处理方式是，在判决裁判理由中说明当事人部分诉讼请求超过法定起诉期限的
事实，并说明不予审理即可。第二种意见认为，因为当事人只能对裁判主文而不能对裁判
理由提起上诉，应当单独先作出裁定，驳回当事人对超过起诉期限这一部分诉讼请求的起
诉。
笔者认同第二种意见，其理由：首先，最高人民法院于1991年6月11颁布的《关于贯彻
执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》虽然已经失效，但是该司
法解释中关于行政机关在一个具体行政行为中依据不同的法律、法规分别作出不同处理的
起诉期限审查的相关规定仍然具有参照意义，具体为：在案件审理过程中，人民法院发现
当事人诉讼请求中部分超过起诉期限，应当区分处理，对于已超过起诉期限部分的起诉不
予受理，应依法先作出裁定驳回起诉；对于未超过起诉期限部分，则应依法继续审理。其
次，裁定和判决分别解决的是案件程序和实体的问题，在同一案件中分别对当事人的诉讼
请求不同部分内容先后作出裁定和判决是可行的。如果按第一种意见，在判决裁判理由中
说明当事人这一部分诉讼请求超过法定起诉期限的事实，并说明不予审理。但因为当事人
只能对裁判主文而不能对裁判理由提起上诉，这样变相剥夺了当事人针对该部分诉讼请求
的上诉权。因此，为了充分的保护当事人的救济权利，在案件审理过程中，审查发现当事
人的同一诉讼请求中部分内容已超过起诉期限，应当单独先作出裁定，驳回当事人对超过
起诉期限这一部分诉讼请求的起诉。
具体到本案，海丰县国土局在行政处罚决定文书告知李友亮不同的起诉期限，符合法
律的规定，已经依法充分保障李友亮的程序权利。当李友亮针对整个涉案行政处罚决定提
起行政诉讼时，法院应当严格分别审查其两项不同处罚事项的起诉期限。李友亮于2015年
12月15日签收行政处罚决定书，其后于2016年5月20日提起本案诉讼，已经超过十五日但
未超过六个月，且法院立案庭已经立案受理，故应当依法驳回李友亮关于请求撤销《行政
处罚决定书》第一项处罚事项的起诉，同时，法院应当继续审理李友亮关于撤销《行政处
罚决定书》第二项处罚事项的诉讼请求。言下之意,涉案责令限期拆除处罚事项部分止步
于司法程序审查阶段，涉案罚款处罚事项部分进入司法实体审查阶段。
编写人：广东省海丰县人民法院 李永辉