——罗某诉北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室不履行房屋征 收补偿安置协议案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第一中级人民法院(2017)京01行终843号行政判决书 2.案由:不履行房屋征收补偿安置协议纠纷
3.当事人
原告(上诉人):罗某
被告(被上诉人):北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室(以下简 称门头沟区征收办)
【基本案情】
原告罗某作为被征收人分别于2012年6月22日、2012年10月18日在 《北京市门头沟区房屋征收补偿安置协议》 (以下简称《协议》)及《北 京市门头沟区房屋征收补偿安置补充协议》 (以下简称《补充协议》)上 签字,并于2012年10月20日签署交房验收单。上述《协议》及《补充协 议》“区房屋征收事务中心”处均未盖章或签字。北京市门头沟区人民 政府发布的文件规定,拆迁范围确定后,拆迁范围内的单位和个人不得进 行新建、扩建、改建房屋,实施抢搭强建、突击装潢的活动。
【案件焦点】
1.《协议》及《补充协议》是否成立生效;2.能否直接适用民事法 律规范对行政协议的成立生效作出认定。
【法院裁判要旨】
北京市门头沟区人民法院经审理认为:根据《合同法》第三十七
条、第四十四条第一款之规定,采用合同书形式订立合同,在签字或者盖 章之前,当事人一方已经履行主要义务,对方接受的,该合同成立。依法 成立的合同,自成立时生效。因此,本案主要审查是否存在原告已经履行 主要义务、被告接受的情形。根据《补充协议》第三条的约定,原告的 主要义务是在规定的时间内完成搬家和腾空房屋。原告于2012年10月20 日签署交房验收单,其交付房屋的时间符合协议约定的时间。但是,在门 头沟区审计局的跟踪审核下,涉案房屋属于抢搭、强建建筑,依法不应纳 入房屋征收范围。故原告搬家和腾空房屋的行为并不能认定为履行主要 义务,涉诉协议未成立生效。一审法院遂判决:
驳回原告罗某的诉讼请求。
罗某上诉称:一审法院认定事实和适用法律均存在错误。被上诉人 门头沟区征收办在二审期间没有提出新的答辩意见。北京市第一中级人 民法院经审理认为,涉诉《协议》及《补充协议》属于行政协议范畴,性 质为房屋的征收补偿安置。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 二十九条的规定,涉诉《协议》及《补充协议》约定的内容、原告腾空 的房屋是否符合规定均需经审计机关的审核、认可。房屋征收项目审计 部门依据卫片影像对比情况报告及北京市门头沟区人民政府发布的文
件,认定其属于抢搭、强建建筑,对涉案的《协议》及《补充协议》不予 审计通过,系履行其房屋征收审核的法定职责,对其合法性应予认可。因 此,原告搬家和腾空房屋的行为并不能认定为其履行了主要义务,涉诉
《协议》及《补充协议》并未成立生效。二审法院判决:
驳回上诉,维持一审判决。
【法官后语】
本案的判断难点在于能否直接适用民事法律规范对行政协议的成立 生效作出认定,以及在适用民事法律规范作出判断的过程中应当作出何 种特殊考量。
一、兼具行政性、合意性、区域性的房屋征收补偿安置协议
房屋征收补偿安置协议作为一种行政协议,兼具行政性与合意性,同 时亦具有区域性。房屋征收补偿安置工作是在一定的行政区域内组织开 展的,协议的签订方式、协议中约定的履行方式等都具有明显的区域特 点,因此在审理涉房屋征收补偿安置协议的案件时,必须充分尊重本行政 区域内的相关征收政策与区情。本案中,根据门头沟区的相关征收政策, 征收补偿安置协议的签订一般按照以下程序进行:被征收人签字确认、
被征收人按照协议约定交房、征收服务公司进行交房验收、审计部门跟 踪审核、征收部门根据审计结果签署协议、履行协议。该环节的特殊之 处主要有三点:一是在审计审核通过之前,只有征收人在征收补偿安置协 议上的单方签字,征收部门签字盖章发生在审计通过之后;二是房屋征收 部门委托征收服务公司对被征收人腾空的房屋进行验收,验收的目的在 于确认房屋交付这一事实;三是协议中一般约定,在双方确认并签署《交 房验收单》之后的一定期限内房屋征收部门履行协议,如发放补偿款
等。
二、能否适用民事法律规范认定房屋征收补偿安置协议的成立生效
有学者认为,在适用行政法的过程中可以适用私法规范,用以补充或 填补漏洞,因为“私法领域有充分之法律条文足资应用”[1]“‘借
用’的前提是法律关系具有相同特征,私法已有相应规定,而公法仍存在 明显漏洞”[2]。这里强调的是行政法律规范的优先适用及民事法律规 范的补充适用,即法院在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政 法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
本案中,关于涉诉房屋征收补偿安置协议成立生效的认定,可以适用 《合同法》关于合同成立、生效的相关规定。《合同法》第三十七条、 第四十四条第一款规定,采用合同书形式订立合同,在签字或者盖章之
前,当事人一方已经履行主要义务,对方接受的,该合同成立。依法成立 的合同,自成立时生效。
三、如何适用《合同法》认定房屋征收补偿安置协议的成立生效
在补充适用民事实体法律规范的过程中,需要结合行政协议的特点 及案件具体情况,进行符合房屋征收补偿实际情况的理解与适用,防止民 事审判思维一味遁入行政案件的审理过程中。本案需要审查是否存在原 告已经履行主要义务、被告接受的情形。
第一,关于被征收人是否履行主要义务。《补充协议》约定,被征收 人应当在协议签订之日起5个工作日内完成搬家和腾空房屋。原告分别 于2012年6月22日、2012年10月18日签订《协议》及《补充协议》,并于 2012年10月20日签署交房验收单,故其交付房屋的时间符合协议约定的 时间。但是,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第一款 关于“不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用 途”的规定,被征收人“履行主要义务”既包括按照协议约定搬家和腾 空房屋,也包括腾空的房屋符合规定。当腾空的房屋存在抢搭、强建等 情况时,不能认为被征收人“已经履行主要义务”。
第二,关于审计部门跟踪审核的合法性。根据《国有土地上房屋征 收与补偿条例》第二十九条第二款的规定,审计机关应当加强对征收补 偿费用管理和使用情况的监督。门头沟区审计局对涉诉《协议》及《补 充协议》中约定的内容、罗某腾空的房屋是否符合规定进行审核后,结 合门头沟区人民政府发布的文件,认定涉案房屋属于抢搭、强建建筑,故 对涉案的《协议》及《补充协议》不予审计通过。门头沟区审计局的跟 踪审核行为符合房屋征收的法定程序,应认可其作出的认定的合法性。
第三,关于征收部门是否“接受”被征收人履行的义务。与被征收 人“履行主要义务”相对应,征收部门的“接受”同样包含两层含义:一 是认可被征收人已经交付房屋这一事实,对此时交付的房屋应当是“接 收”,而不是真正意义上的“接受” ;二是被征收房屋已通过审计部门审 核,不存在抢搭、强建等情形,此时征收部门才真正“接受” 了被征收人 履行的义务。因此,征收服务公司对被征收房屋的验收仅仅是一种事实 存在意义上的“接收”,确认房屋交付这一事实,并不等于征收部门已
经“接受”被征收人履行的义务,只有经过后续的审计等环节,才能构成 真正意义上的“接受” 。综上所述,原告搬家和腾空房屋的行为并不能 认定为其履行了主要义务,被告对此并未予以认可或接受,故双方签订的 涉诉协议并未成立生效。
编写人:北京市门头沟区人民法院 王晶
