——北京迪富瑞生态农业有限公司诉北京市顺义区高丽营镇人民政府行政强制 措施案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市顺义区人民法院（2018）京0113行初385号行政判决书 2.案由：行政强制措施纠纷
3. 当事人

原告：北京迪富瑞生态农业有限公司（以下简称迪富瑞公司）

被告：北京市顺义区高丽营镇人民政府（以下简称高丽营镇政府） 【基本案情】
迪富瑞公司于2008年8月27日注册成立，其住所地位于北京市顺义 区高丽营镇闫家营村村委会南500米，该院内有两个生产车间。迪富瑞 公司系涉案第一生产车间的实际使用人。

2018年2月2日，高丽营镇政府向迪富瑞公司发出《通告》，内容
为：迪富瑞公司，近期，经检查发现你单位存在重大火灾隐患，不及时





消除可能严重威胁公共安全。根据《中华人民共和国消防法》和公安部 《消防监督检查规定》，北京市顺义区公安消防支队将依法对你单位进 行临时查封。临时查封后，任何单位和个人不得擅自拆除封条或者使用 被查封的场所和部位，违者将依照《中华人民共和国消防法》第六十四 条规定，处十日以上十五日以下行政拘留。为避免给你单位造成损失和 不便，请你单位于2018年2月10日24点前清退该场所。

2018年10月19日，高丽营镇政府在第一生产车间的门上加贴封条。

迪富瑞公司不服，于2018年10月31日提起本案诉讼，请求确认高丽 营镇政府2018年10月19日对迪富瑞公司的第一生产车间加贴封条的行为 违法。

案件审理过程中，高丽营镇政府于2018年11月13日将其所贴封条撤 除。高丽营镇政府称：加贴封条的原因系第一生产车间违规使用泡沫彩 钢板，彩钢板材的芯材未达到A级不燃材料要求；高丽营镇政府加贴封 条时，第一生产车间上无其他单位的封条；经其与北京市顺义区公安消 防支队核实，因第一生产车间存在消防隐患，2018年2月26日，北京市 顺义区公安消防支队已经对第一生产车间进行了查封，且查封状态一直 持续，因认为无重复查封的必要，高丽营镇政府将所贴封条撤除。

【案件焦点】

1.迪富瑞公司是否具备本案原告主体资格；2.高丽营镇政府加贴封 条的行为是否合法（对该焦点的判断涉及诉讼类型的转换）。

【法院裁判要旨】

北京市顺义区人民法院经审理认为：





一、关于原告主体资格问题。本案中，高丽营镇政府对迪富瑞公司 主体资格的意见为：1.迪富瑞公司并非第一生产车间的所有权人，只是 承租人。2.高丽营镇政府加贴封条的行为不是独立的新的措施，也未对 迪富瑞公司造成新的实际损失。

对此，法院认为，本案中，高丽营镇政府在第一生产车间上加贴封 条的行为影响了第一生产车间的使用，该行为是高丽营镇政府单独实施 的，与第一生产车间上是否存在在先查封行为无关，迪富瑞公司作为第 一生产车间的实际使用人，具备本案原告主体资格。

二、关于被诉行为的合法性。本案中，高丽营镇政府在第一生产车 间上加贴封条的行为符合《中华人民共和国行政强制法》第二条中关
于“行政强制措施”的定义，属于查封场所的行政强制措施。

根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第十条规定，查封场 所的行政强制措施只能由法律、行政法规、地方性法规设定。本案中， 因现有法律、行政法规、地方性法规未规定乡镇政府可以实施查封场所 的行政强制措施，故高丽营镇政府在第一生产车间上加贴封条的行为缺 乏法律规范依据，属无效行为。

另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解 释》第九十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行 政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判 决。本案中，虽然迪富瑞公司将诉讼请求表述为“确认高丽营镇政府
2018年10月19日对迪富瑞公司的第一生产车间加贴封条的行为违法”， 但因本案属于撤销之诉范畴，故依法作出确认无效判决。

北京市顺义区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十





五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解 释》第九十四条第一款之规定，判决如下：

确认被告高丽营镇政府在原告迪富瑞公司使用的第一生产车间上加 贴封条的行为无效。

判决书送达后，双方均未提起上诉，判决已生效。 【法官后语】
本案是按照2014年11月1日修正、 自2015年5月1日起施行的《中华 人民共和国行政诉讼法》及其新司法解释作出的诉讼类型由“撤销（确 认违法）之诉”转换为“确认无效之诉”的典型案例。案例主要涉及两个 问题。

1.无效行政行为的判断标准

修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》新增了确认无效的判决方 式。该法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或 者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人 民法院判决确认无效。根据上述规定，无效行政行为的判断标准是“重 大且明显违法”。

对于何为“重大且明显违法” ，《最高人民法院关于适用〈中华人民 共和国行政诉讼法〉的解释》（本案以下简称《适用解释》）第九十九 条明确规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定
的“重大且明显违法”：（1）行政行为实施主体不具有行政主体资格；
（2）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（3）行政 行为的内容客观上不可能实施；（4）其他重大且明显违法的情形。





本案中，高丽营镇政府在迪富瑞公司使用的第一生产车间上加贴封 条的行为缺乏法律规范依据，属于《适用解释》第九十九条第二项规定 的“重大且明显违法”情形，为无效行为，该行为自始、当然、绝对不发 生法律效力。

2.人民法院依职权转换诉讼类型的适用

依照行政诉讼法及《适用解释》的规定，公民、法人或者其他组织 针对具体行政行为向人民法院提起行政诉讼的，可以请求判决撤销或变 更行政行为，可以请求判决确认行政行为违法，也可以请求确认行政行 为无效。一般而言，人民法院应围绕当事人的诉讼请求作出相应的判
决，此谓“诉判对应” 。另外，实践中，原告通常不会直接提起确认无效 之诉，而是提起撤销之诉。这是因为，无效行政行为与一般违法行政行 为之间既有区别，也存在一定的相似性。如前文所述，无效行政行为的 标准为“重大且明显违法” ，除此之外，对于一般的违法情形，应当提起 撤销之诉；不具有可撤销内容的，应当提起确认违法之诉。但是，考虑 到原告立案时对被诉行为违法情况的把握不一定准确，因此《适用解
释》对于法院经过审理之后，发现被诉行政行为的违法状况与原告提起 诉讼类型不一致的情形，赋予法院可以依职权转换诉讼类型，并作出相 应判决，而无需遵循“诉判对应”理论。

对于诉讼类型的转换，《适用解释》第九十四条第一款规定，公
民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行 政行为无效的，应当作出确认无效的判决。该条第二款规定，公民、法 人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行 为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理 并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的， 裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。





案例适用的是《适用解释》第九十四条第一款的规定。在适用该款 规定将撤销之诉转换为确认无效之诉时应当注意以下两点。

（1）由撤销之诉转换为确认无效之诉，因更有利于保护原告的合 法权益，所以法院无需履行释明义务，可直接依职权作出确认无效的判 决。反之，在依据《适用解释》第九十四条第二款将确认无效之诉转换 为其他类型诉讼时，因不符合行政诉讼保障当事人诉权的宗旨，法院应 履行相应的释明义务，并根据释明后原告重新作出的意思表示依法判
决。

（2）对于原告要求确认行政行为违法的情形，应根据具体案情判 断是否符合诉讼类型转换的条件。虽然从条文表述上看，《适用解释》 第九十四条第一款规定针对的是公民、法人或者其他组织起诉请求“撤 销”行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无 效的判决。但是，特殊情形下的确认违法之诉亦可以转换为确认无效之 诉。这是因为，当事人起诉要求确认违法一般针对行政行为不具有可撤 销内容的两种情形：一是行政行为已经被行政机关自行撤销，行政行为 不具有可撤销内容的；二是行政机关实施的事实行为侵犯相对人合法权 益的。对于前者，行政行为原本具有可撤销内容，只是原告起诉时行政 行为已不具有可撤销内容，因此，此种情况实质上仍属于撤销之诉的范 畴，即使原告起诉时将诉讼请求表述为“确认违法” ，而非“撤销” ，法院 经审查认为属于无效情形的，亦应依职权作出确认无效判决。对于后
者，因属于事实行为，故行政行为原本就不具有可撤销内容， 自然无法 依据《适用解释》第九十四条第一款规定，实现诉讼类型的转换。考虑 到本案属于第一种情形，法院依职权进行了诉讼类型的转换，并作出确 认无效判决。

编写人：北京市顺义区人民法院 刘琳琳