——某餐馆诉天津市某区住房和建设委员会行政协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
天津市第二中级人民法院(2021)津02行终153号行政裁定书 2.案由：行政协议纠纷
3.当事人
原告(上诉人):某餐馆
被告(被上诉人):天津市某区住房和建设委员会(以下简称某区住建委) 第三人(被上诉人):某食品公司、某食品厂
【基本案情】
2018年9月17日，原告某餐馆的经营者李某与第三人某食品厂签订《租 赁合同》,约定自2018年11月1日起至2019年10月31日止，第三人某食品 厂将某房屋出租给李某使用。2019年3月26日，某区人民政府作出《房屋征 收决定》,本案涉诉房屋坐落在征收范围内，该房屋所有权人为某食品厂，由 其上级单位某食品公司与被告某区住建委协商一致签订《国有土地上房屋征收 补偿协议》。
原告认为，被告未与原告协商就与某食品公司签订该《国有土地上房屋征 收补偿协议》,剥夺了原告作为用益物权人的合法权益。原告对此《国有土地 上房屋征收补偿协议》不服，向法院提起行政诉讼。




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【案件焦点】
房屋承租人是否属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规 定》第五条规定的用益物权人、是否具有提起行政协议类行政诉讼的原告主体 资格。
【法院裁判要旨】
天津市河西区人民法院经审理认为：根据《最高人民法院关于审理行政协 议案件若干问题的规定》第五条第二项规定，认为征收征用补偿协议损害其合 法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人提起行政 诉讼的，人民法院应当依法受理。我国民事法律明确规定了不动产物权的设立 登记制度和各种法定不动产用益物权的类型。本案中，原告主张的私产房屋的 承租权，既没有登记设立，又不属于任何一种法定用益物权的情形。原告主张 的因其是涉诉房屋的承租人故成为涉诉房屋的用益物权人的观点，明显于法无 据，不予支持。因此，原告与涉诉的《国有土地上房屋征收补偿协议》没有利 害关系。原告提起本次诉讼，不符合根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四 十九条第一项规定的起诉条件。
天津市河西区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行 政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定如下：
驳回某餐馆的起诉。
某餐馆不服，提起上诉，后又自愿申请撤回上诉。天津市第二中级人民法 院经审理认为：某餐馆撤回上诉不损害国家利益和社会公共利益，未侵犯其他 人的合法权益，依法应予准许。
天津市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条 的规定，裁定如下：
准许某餐馆撤回上诉。

【法官后语】
本案涉及对《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五




220 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

条第二项关于用益物权人行政诉讼原告资格的适用。
私产房屋承租人虽具有占有、使用房屋甚至利用房屋取得收益的事实，但 因其承租权不属于用益物权的法定具体种类，故其不是民法上的用益物权人。 因此，私产房屋承租人对于产权人与征收单位签订的征收补偿协议不具有行政 法上的利害关系，不具有原告主体资格。对于私产房屋承租人提起的行政协议 诉讼，依法应予驳回。
1.行政协议案件原告资格的“利害关系”标准
现行《中华人民共和国行政诉讼法》延续传统行政诉讼制度的理念，以 “利害关系”原则作为行政诉讼原告资格审查标准。行政协议虽然自2015 年《中华人民共和国行政诉讼法》修订才正式进入行政诉讼受案范围，但在 法律逻辑上，仍适用“利害关系”标准作为行政协议案件原告资格的判断 标准。
在具体适用上，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第十二条对于“利害关系”的限定，针对的仍是传统行政诉讼案由下 的利害关系情形，缺乏针对行政协议案由的具体规定。2020年1月1日开始实 施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》在其第五条细化 规定了适用“利害关系”标准判断行政协议案件原告资格的几种具体情形。本 案涉及的即该解释第五条第二项规定的征收征用补偿协议情形下，行政协议相 对人以外的，是否具有利害关系的原告主体资格的判断。
2.“利害关系”下的用益物权人身份法定
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项下 具有“利害关系”的公民、法人或其他组织，需要先行具备相应的民法权利， 成为用益物权人。在物权法定原则下，用益物权的范围自《中华人民共和国物 权法》至《中华人民共和国民法典》都有明确限定。每种用益物权都有其对应 的法律定义和设定条件。
本案中，起诉人以其作为涉案房屋的承租人并使用涉案房屋经营餐馆的事 实，提出自己是用益物权人的主张。对涉案房屋的占有、使用，只符合用益物





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权权利内容的必要条件，不是依法享有用益物权的充分条件，不能作为用益物 权人的成立条件。起诉人主张的房屋租赁关系和经营活动不符合任何一种用益 物权的法定条件。起诉人的观点是对物权法定原则的违背，于法无据。起诉人 不具有用益物权人的身份。一审法院以此为由，依据《最高人民法院关于审理 行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项的规定，认定其与被诉的行政协 议无利害关系，不具有原告主体资格，作出裁定驳回其起诉的司法裁判。
3.实践意义
涉征收的房屋大多使用年限较久，使用情况复杂，在私有房屋下仍可能涉 及所有权人、承租人、转租人、实际使用人等多方主体。如果不加限制或区分， 那么实际使用人的临时变化就会随时导致行政协议法律关系处于不确定状态， 不利于发挥行政协议的行政属性和行政优势，也会导致行政协议案件对应的事 实基础不断变化，不利于行政协议纠纷的实质化解。《最高人民法院关于审理 行政协议案件若干问题的规定》第五条对现阶段与行政协议法律关系真正有 “利害关系”的主体进行了细化规定。本案的裁判理由，进一步将《最高人民 法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项规定的用益物权人 情形具体化、实践化，对于征收实践中大量存在的私有房屋的承租人、转租人、 实际使用人可以发挥一定的裁判示范作用。
4.相关争议化解
虽然私产房屋承租人对于产权人与征收单位签订的征收补偿协议不具有行 政法上的利害关系，不具有原告主体资格，其提起的行政协议诉讼应当依法被 驳回，但是不影响私产房屋承租人与产权人之间就房屋租赁关系的解决。根据 《商品房屋租赁管理办法》①第七条第二款，房屋租赁当事人应当在房屋租赁合 同中约定房屋被征收或者拆迁时的处理办法。双方可以根据租赁合同的约定， 就征收拆迁后的民事权益争议进行协商，协商不成的亦可通过合同约定的争议 解决途径予以解决。本案中，原告与第三人某食品厂在续签的租赁协议中亦有

① 载中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2022-01/25/content_5711968.htm, 最后访
问时间：2023年4月14日。





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中国法院2023年度案例 ·行政纠纷


涉及政府拆迁的相关约定。最终原告在二审阶段撤回了上诉，放弃了本就不具 有原告主体资格的行政诉讼途径。
编写人：天津市河西区人民法院范懿