——蒋某诉南京市某区房屋拆迁安置管理办公室行政协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南京市中级人民法院(2021)苏01行终311号行政判决书 2.案由：行政协议纠纷
3.当事人
原告(被上诉人):蒋某
被告(上诉人):南京市某区房屋拆迁安置管理办公室(以下简称某区拆 迁办)
【基本案情】
因公共建设需要，某区拆迁办对蒋某房屋所在区域进行协议搬迁。2017年 8月1日，某区拆迁办入户调查，制作了《入户勘查记录表》,载明涉案房屋砖 简、砖混、砖木房面积合计421.98平方米。调查程序中，蒋某户提供了涉案房 屋用地审批手续，所载审批土地使用面积为135平方米，其中建筑占地91平方 米，翻建砖混两层建筑，面积为182平方米。
2017年12月16日签订补偿协议之前，蒋某户进行协议分户，分户协议载 明房屋总面积1055.22平方米、权证面积182平方米，蒋某配偶林甲、儿子林 乙各分配权证面积91平方米。某区拆迁办分别与林甲、林乙签订补偿协议，其 中与林甲签订的《搬迁补偿协议》约定：被搬迁房屋货币补偿总额为1057936 元，其中包括：有证房屋140平方米，补偿款560280元作为申购安置房的资金
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封闭运作；无证房屋775.22平方米的建筑材料回收款和装修补助为232566元 (775.22平方米×300元/平方米)。协议签订后，林甲将房屋交付给某区拆迁办 拆除；某区拆迁办支付了封闭运作资金以外的补偿款497656元。
2018年9月，某区拆迁办以蒋某及其子女(此时林甲已去世)为被告提起 民事诉讼，要求返还补偿款189972元，后撤回起诉，以审计时发现将涉案房屋 面积与其他户相加、多计算了633.24平方米面积为由，于2020年3月24日作 出《撤销协议决定书》,认定多计算补偿款189972元(633.24平方米×300元/ 平方米),继续履行将造成国有资产损失，决定撤销与林甲签订的《搬迁补偿 协议》及签订补偿协议时填写的申购安置房申请，要求蒋某退还已领取的补偿 款497656元，并重新签订补偿协议。蒋某不服，诉至法院。
【案件焦点】
某区拆迁办撤销《搬迁补偿协议》,证据是否充分、程序是否合法。
【法院裁判要旨】
江苏省南京江北新区人民法院经审理认为：行政协议履行完毕后，行政机 关有自我纠错的权力和职责，但本案被诉行为存在以下问题：
一是撤销协议的主要证据不足。《入户勘查记录表》记载涉案房屋建筑面 积为421.98平方米，而在装修附属物补偿测算表、分户协议、搬迁补偿协议中 双方确认的建筑面积均为1055.22平方米，两者存在矛盾。搬迁补偿实施过程 中，某区拆迁办处于主导地位，不宜作对原告不利的解释。入户调查过程中， 某区拆迁办工作人员、评估单位人员、建设单位跟踪审计人员、社区工作人员 均参与其中，应推定调查工作是严谨、审慎的，某区拆迁办亦无证据证明蒋某 存在过错，在此情况下撤销搬迁补偿协议违反了信赖保护原则。
二是不符合正当程序。纠错作为一种行政行为，应当遵循正当程序原则。 被告作出撤销决定前，未告知原告拟作出的决定，未说明撤销决定依据的事实 和理由，未保障原告的陈述、申辩权，违反了正当程序原则。
三是不符合比例原则。某区拆迁办主张多支付的189972元系因无证房面积
十一、行政协议 211
计算错误，而认定的房屋面积140平方米没有变化，用于申购安置房的封闭资 金亦没有变化，即使存在计算错误，也只需对协议中部分内容进行变更或撤销。 某区拆迁办撤销与此无关的安置房申购申请及其他项目的补偿，超出了必要的 限度。
江苏省南京江北新区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六 条、第七十条第一项、第三项规定，作出如下判决：
撤销被告于2020年3月24日向原告作出的《撤销协议决定书》。 二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
撤销行政协议是行政机关在实践中创设的一种救济方式，该行为涉及两大 问题：行政机关是否有权撤销行政协议；行政诉讼中对撤销行政协议的行为应 如何审查。
1.关于行政机关的协议撤销权
囿于我国“单向型”行政诉讼模式，行政机关无法通过起诉的方式获得全 面的救济，认可行政机关的撤销权有其必要。
从行政协议行政性的一面看，依法行政原则要求行政行为保持合法的状态， 撤销违法的行政行为，这一原则在行政协议领域同样应当遵守。如果行政相对 人通过欺诈、胁迫等手段导致行政机关作出错误意思表示，应当容许行政机关 通过撤销的方式让行政协议失去效力，以符合依法行政的要求。
从行政协议合意性的一面看，行政协议双方均有可能违约或存在缔约过失， 因而双方的权利救济都应得到考虑。《最高人民法院关于审理行政协议案件若 干问题的规定》第十四条规定赋予原告遇“胁迫、欺诈、重大误解、显失公平 等情形”时的撤销权，如果行政机关面临相同情形时无法获得救济，将导致明 显的权利失衡，损害国家利益和社会公共利益。
2.关于撤销行政协议的实体条件
撤销行政协议有其存在的正当性、必要性，但对其负面影响亦要高度警惕， 对适用条件严格限制，以防止行政恣意。
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一是应遵循信赖利益保护原则。行政协议具有授益性，行政相对人从中获 得特定利益，也基于对协议的信赖处分自己的权利。行政机关在撤销行政协议 的诉讼中，应当举证证明存在重大且明显违法、严重损害国家利益和社会公共 利益的情形，且无法通过其他方式纠正。本案补偿调查程序由某区拆迁办主导， 仅以面积计算错误为由，而无其他充分证据，不足以推翻原告的信赖利益。
二是撤销事由应可归责于行政相对人。行政协议如出现意思表示错误等问 题，可能是行政相对人的过错，也可能是行政机关疏忽所致。行政机关撤销行 政协议应限于行政相对人虚假陈述、欺诈、胁迫等行政相对人具有过错的情形。 倘若行政机关疏于职守造成意思表示错误，则应通过内部追责的方式填补公共 利益损失。
三是应遵循比例原则。需要纠错的情况下，也应采取对行政相对人影响最 小的方式纠错，以尽可能维护法律秩序，如合议解除协议、部分撤销行政协议 等。涉案补偿协议既涉及有产权证的主建筑物，也涉及附属物等无产权证的补 偿项目，产生争议的仅是无产权证部分涉及的189972元，占补偿款总额的18% 左右，此外协议还约定了申请购置安置房事宜，在此情形下，撤销全部协议有 违比例原则。
3.关于撤销行政协议的程序规则
防止行政机关在撤销行政协议的问题上滥用权利，关键是以正当程序原则 约束行政机关的撤销行为，最重要的是保障行政相对人的陈述申辩权。行政机 关应在撤销行政协议前告知拟作出的决定、理由、依据，听取协议另一方的陈 述、申辩。这既是保障当事人权利的程序性要求，也是促成行政机关作出最适 当措施、提升行政行为可接受度的有效途径。如果像本案这样涉及当事人的居 住区等重大利益，还应通过听证程序充分听取行政相对人的意见，审慎作出 裁量。
编写人：江苏省南京江北新区人民法院骆菊杰邢黎
