——摩托车修理部诉北京市某区某镇人民政府、北京市 某区人民政府证据先行登记保存及行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市海淀区人民法院(2021)京0108行初882号行政判决书
2.案由：证据先行登记保存及行政复议纠纷 3.当事人
原告：摩托车修理部
被告：北京市某区某镇人民政府(以下简称某镇政府)、北京市某区人民 政府(以下简称某区政府)
【基本案情】
2020年7月21日15时，某镇政府在检查中发现，摩托车修理部在门前道
法律资料分享，微信：Mssweo
76 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷
路堆放物料(摩托车等),某镇政府拍照取证，经立案后作出责改通知，责令 摩托车修理部进行整改，并于收到该通知书三个工作日内将整改情况报送。同 年7月24日6时，某镇政府进行复查，发现摩托车修理部逾期未改正违法行 为，再次进行拍照取证。同日，某镇政府经批准作出涉案《证据先行登记保存 通知书》,决定将摩托车修理部摩托车32辆、其他物品4箱作为证据保存，保 存期限七日；上述摩托车和其他物品均被拉走。
摩托车修理部向某区政府申请行政复议。某区政府作出涉案《行政复议决 定书》,确认某镇政府作出的证据先行登记保存通知违反法定程序，并责令某 镇政府自接到本复议决定之日起法定期限内返还证据先行登记保存的物品。摩 托车修理部不服，提起行政诉讼。
【案件焦点】
1.某镇政府作出的证据先行登记保存通知是否具有可诉性；2.某镇政府对 摩托车修理部违反市容环境卫生的行为作出证据先行登记保存通知是否合法； 3.某镇政府在对摩托车修理部的摩托车及其他物品登记保存的过程中是否造成 了财产损坏。
【法院裁判要旨】
北京市海淀区人民法院经审理认为：关于第一个争议焦点，某镇政府对摩 托车修理部作出证据先行登记保存通知后，未作出相关处理决定。故摩托车修 理部对某镇政府作出的证据先行登记保存通知，可提起行政复议或行政诉讼寻 求救济。
关于第二个争议焦点，根据相关法律规定，先行登记保存证据应是行政执 法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的必要措 施，必须具有先行登记保存的必要性。先行登记保存的必要性，应结合违法行 为类型、行政处罚种类、证据保存目的、取证手段替代性等因素综合判定：先 行登记保存的证据必须是与违法行为及行政处罚种类具有直接必然关联的证据； 行政机关需要利用保存物品的实质性特征作为证据，且无其他取证手段可代替。
法律资料分享，微信：Mssweo
一、行政处罚 77
本案中，摩托车修理部店外堆放的摩托车系车主需要维修或已修理好的摩托车， 不属于违法所得和非法财物，故在某摩托车修理部未改正的情况下，某镇政府 后续作出的行政处罚应为罚款。某镇政府先行登记保存的证据系店外堆放的摩 托车和其他物品，与罚款不具有直接性和关联性；某镇政府在对某摩托车修理 部进行检查和复查的过程中，采取了现场记录及拍照的取证方式，足以证明摩 托车修理部存在店外堆放摩托车、店外经营的违法行为，无需采取扣押方式对 摩托车等进行先行登记保存。综上，某镇政府对摩托车修理部违反市容环境卫 生条例的行为作出证据先行登记保存通知，缺乏事实及法律依据，应属不当。
关于第三个争议焦点，根据某镇政府提交的证据光盘显示，某镇政府在搬 运摩托车过程中存在摩托车外壳掉落的情况，能够证明摩托车发生了相应的损 坏。某区政府认为摩托车修理部不能证实其合法权益受具体行政行为侵害而造 成损害，系认定事实错误。
北京市海淀区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一 项、第二项，第七十九条的规定，作出如下判决：
一、撤销涉案《证据先行登记保存通知书》;
二、撤销涉案《行政复议决定书》。
宣判后，原、被告均未提起上诉，判决已发生法律效力。
【法官后语】
本案系证据先行登记保存的代表性案例。证据先行登记保存在行政处罚实 施中适用较多，2021年行政处罚法的修订亦进一步强调了其重要性。但结合司 法实践来看，此类案件行政机关败诉率居高不下，应引起充分重视。证据先行 登记保存行为的可诉性判断及合法性审查是本案的争议焦点，亦是此类案件的 审理难点，本案例为统一此类案件的裁判尺度提供了一个分析样本。
1.证据先行登记保存行为的可诉性判断
关于证据先行登记保存行为的可诉性问题，司法实践中观点不一：有观点 认为，证据先行登记保存行为系行政处罚中的过程性行为，不是具有独立法律 意义的行政行为，不具有可诉性；也有观点认为，证据先行登记保存行为不可
78 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷
诉，但以先行登记之名行扣押之实的行政行为属于行政强制措施，对当事人权 利义务产生实际影响，具有可诉性；还有观点认为，证据先行登记保存具有可 诉性，但基于性质认定的不同，有的主张证据先行登记保存属于行政强制措施 故而可诉，有的则认为该行为单独给行政相对人设定了法律义务，影响了行政 相对人对被登记保存物品的处置、使用等权益，故而具有可诉性。
根据行政处罚法规定以及先行登记保存证据行为的内在含义及法理基础， 行政机关采取证据先行登记保存的目的在于，在证据可能灭失或事后难以取得 的紧急情况下，通过法定记录的方式证明现场有若干类证据存在过，防止当事 人事后否认。笔者认为，先行登记保存证据行为属于行政处罚过程中行政机关 的证据收集和保全行为，本质上属于一种过程性行为，不具有终局性，其效力 通常会被随后作出的行政处罚决定所吸收，不是具有独立法律意义的行政行为， 一般不具有可诉性。当事人对该行为不服的，应以处罚决定作为被诉行政行为 将先行登记保存作为一项程序进行合法性审查。但是，如行政机关作出证据先 行登记保存行为之后无后续的处理行为，则该行为明显对当事人的权利义务产 生实际影响，具有可诉性。结合本案来看，某镇政府对摩托车修理部作出证据 先行登记保存通知后，未作出相关处理决定，影响了其对作为证据保存的涉案 财物的占有、使用等支配性权益，对其权利义务产生了实际影响，故摩托车修 理部对某镇政府作出的证据先行登记保存通知，可提起行政复议或行政诉讼寻 求救济。
2.证据先行登记保存行为的合法性审查
一是适用条件的合法性审查。根据行政处罚法的规定，证据先行登记保存 的适用前提是证据存在“可能灭失”或“以后难以取得”的情形，上述情形均 属于对将来情形的一种判断，存在主观性和不确定性，在审查时存在一定难度。 笔者认为，法院在对适用条件进行合法性审查时，应立足于证据先行登记保存 的立法目的、行为性质及特点，结合具体案情，通过审查是否符合以下三性进 行综合判断，确立较为具体化、统一化的审查标准：
第一，适用必要性。证据先行登记保存要求执法人员收集证据时，遇到特
一、行政处罚 79
殊、紧急情况，即证据“灭失或者以后难以取得”的可能性要高于其稳定存在 的可能性，必须具有先行登记保存的必要性。第二，手段不可替代性。在需要 利用涉案物品的实质性特征作为证据，而又不能用其他取证手段替代时，执法 机关才能对证据先行登记保存。对于可以采取询问、拍照、录像、勘验等方式 收集认定行为人违法事实的证据，就不应采取证据先行登记保存。本案中，某 镇政府在对摩托车修理部进行检查和复查的过程中，采取了现场记录及拍照的 取证方式，足以证明摩托车修理部存在店外堆放摩托车、超出门窗店外经营的 违法行为，在此情况下，其采取异地保存方式对摩托车等进行先行登记保存， 不满足“不可替代性”。第三，违法关联性。先行登记保存的证据必须是与违 法行为及行政处罚种类具有直接必然关联的证据。本案中，摩托车修理部店外 堆放的摩托车系车主需要维修或已修理好的摩托车，不属于违法所得和非法财 物，故在摩托车修理部未改正的情况下，某镇政府后续作出的行政处罚应为罚 款。而某镇政府先行登记保存的证据系店外堆放的摩托车和其他物品，与罚款 不具有关联性。
二是实施程序的正当性审查。正当程序原则是依法行政的基本原则，行政 机关在行使行政职权时，须遵循法定的方式、步骤、顺序和时限等要求。结合 本案违法情形及法律、法规等规范性文件对证据先行登记保存实施程序的有关 规定，笔者认为，法院在对程序进行合法性审查时，应重点关注以下几个方面：
第一，证据保存手段应当与证据保存目的相适应。执法机关在选择保存方 式时，需要考虑保存成本、行政效率、对当事人的影响以及被保存证据的自然 属性等具体情况，采取适当的手段和方法，保存过程中应避免证据毁损，给行 政相对人造成财产损失。本案中，某镇政府在将摩托车和其他物品异地保存， 转移至保存地点的过程中，发生了财产损毁的情况，程序违法。第二，先行登 记保存证据应当在七日内及时作出相应处理决定，其中七日的保存登记期限应 当是羁束性期限，非立法规定不具有中止、中断性，超出期限而继续采取登记 保存措施即为违法。需要特别指出的是，根据修订后的行政处罚法规定，“七 日”为七个工作日。本案中，某镇政府在采取措施后，未在七日内对保存对象
80 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷
进行后续性处理，程序违法。第三，作出的证据先行登记保存处理决定书应符 合相关规定。行政处罚法中虽然并没有对证据先行登记保存处理决定书的内容 作出规定，但结合行政案件查处的一般程序和案件实际情况，这种处理决定可 能是予以返还，送交检验、鉴定，也可能作出处罚没收违法物品，或者是解除 先行登记保全措施。行政处罚法并没有规定先行登记保存行为可以延期的规定， 故而行政机关作出的“暂由我局保存”“继续保存”处理决定因缺乏法律依据 而违法。第四，采取证据先行登记保存应当先审批后实施。与紧急情况下，行 政机关采取行政强制措施可以事后报告并补办报批手续不同，行政处罚法中规 定经行政机关负责人批准后才能实施证据先行登记保存，先保存后审批的做法 属于行政程序颠倒。
编写人：北京市海淀区人民法院 陈 晓 赵 雨 惠
