公开行政机关作出某一行政行为的法律依据,不属于政府信息公开调整的范围

——付某诉某市规划和自然资源委员会政府信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市通州区人民法院(2020)京0112行初257号行政裁定书 2.案由:政府信息公开纠纷
3.当事人 原告:付某
被告:某市规划和自然资源委员会(以下简称市规自委)
【基本案情】
付某是北京市昌平区某院宅基地使用权人。1996年9月30日,付某与刘 某签订《购房协议书》,将上述宅基地上的房屋卖与刘某。1996年,原北京市 昌平区土地管理局将上述宅基地使用权人变更为刘某。付某认为刘某为非农业 户口的城市居民,不具有购买农村宅院和房屋的资格,规土部门将涉诉宅基地




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中国法院2022年度案例 ·行政纠纷


使用权人变更为刘某的行为违法,故于2019年9月19日向市规自委昌平分局 邮寄《关于“申请贵委公开某处宅基地使用权人由付某变更为刘某的全部档案 卷宗资料及公布宅基地使用权变更的法律法规及政策依据”申请书》,要求公 开上述申请事项。2019年10月16日,市规自委昌平分局于向起诉人送达《回 复》,告知付某:“一、关于要求公开宅基地使用权人由付某变更为刘某的档案 资料情况。不动产登记资料查询以及户籍信息查询、工商登记资料查询等,属 于特定行政管理领域的业务查询事项,其法律依据、办理程序、法律后果等与 《中华人民共和国政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性 差别。当事人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》申请这类业务查询 的,告知其依据相应的法律法规规定办理。依据《中华人民共和国政府信息公 开条例》第三十六条第七项规定,所申请公开信息属于工商、不动产登记资料 等信息,有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的,告知中请人依照有 关法律、行政法规的规定办理。你申请获取的‘付某变更为刘某的档案资料’, 可以通过不动产登记资料查询的方式获取。为减少申请人的申请负担,经查询 我局档案,未查询到你要求获取的相关资料。二、关于要求公布的宅基地使用 权变更的法律法规及政策依据问题。你提出的此问题属于咨询类事项,由于未 查到相关变更登记资料,故我局无法就当时的宅基地使用权变更的法律法规及 政策依据予以解答。”据付某自述,后其再次到被告提供的查询地点查询,亦 答复“确无涉案宅基地使用权变更登记的任何资料和档案”。付某不服,提起 本案诉讼。
【案件焦点】
1.付某申请公开不动产档案卷宗资料是否属于信息公开调整的范围;2.付 某申请公开宅基地使用权变更的法律规定、政策依据是否属于信息公开调整的 范围。
【法院裁判要旨】
北京市通州区人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国政府信息公开




五、政府信息公开 89

条例》第十条第一款规定,行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行 政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息,由保存 该政府信息的行政机关负责公开;行政机关获取的其他行政机关的政府信息, 由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息 公开的权限另有规定的,从其规定。《不动产登记暂行条例》第二十七条第一 款规定,权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料,不动产登 记机构应当提供。本案中,起诉人申请市规自委昌平分局公开相关不动产登记 信息及有关法律法规、政策依据,应当依据《不动产登记暂行条例》相关规定 办理,不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围,故其依据《中 华人民共和国政府信息公开条例》提起涉案之诉,不属于人民法院行政诉讼受 案范围,亦不符合行政诉讼法定的起诉条件。
北京市通州区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第 四项、第五十一条第二款、第八十五条,《最高人民法院关于适用《中华人民 共和国行政诉讼法》的解释》第一百零一条第一款第一项、第二款、第三款之 规定,裁定如下:
对付某的起诉,不予立案。
【法官后语】
1. 关于付某申请公开档案卷宗资料问题的认定
有观点认为,市规自委对于付某申请公开档案卷宗资料的申请,具有答复 的法定职责,付某提起的相关起诉符合法定的起诉条件,依法应予立案。理由 如下:第一,关于付某申请公开档案卷宗资料的问题。市规自委虽告知付某应 按照不动产登记资料的获取方式和途径办理,但同时表示“为减少申请人的申 请负担,经查询我局档案,未查询到你要求获取的相关资料”。虽然付某不应 通过信息公开方式进行档案查询,但市规自委亦具有查询档案的权限,且该委 已利用其职权对付某申请的档案进行查询,并将查询结果“未查询到”进行告 知,此告知行为应视为履行查询职责后的结果告知行为,即一个具体的行政行 为。根据《不动产登记资料查询暂行办法》第十-条第二款的规定,查询人对




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不动产登记机构出具的不予查询告知书不服的,可以依法申请行政复议或者提 起行政诉讼。据此,付某如对市规自委作出的结果告知行为不服,也可以通过 行政诉讼的途径主张权利。此外,市规自委已对涉案档案的查询结果进行答复, 如果法院再以涉案档案资料应通过其他法定途径查询,不属于信息公开调整范 畴为由进行论理并不予立案,与市规自委的答复相矛盾。
笔者认为,付某申请公开的档案卷宗资料,不属于信息公开的调整范围, 市规自委针对付某申请事项作出的答复,对付某的权利义务并不产生实际影响。 理由如下:《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定,行政机 关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、 法人和其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开;行 政机关获取的其他行政机关的政府信息,由制作或者最初获取该政府信息的行 政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。 《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定,权利人、利害关系人可以依 法查询、复制不动产登记资料,不动产登记机构应当提供。第二十八条规定, 查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的,不得 将查询获取的不动产登记资料用于其他目的……该条明确规定了不动产权利人、 利害关系人对涉及不动产登记信息的查询方式。因此,付某申请获取不动产变 更登记的相关信息,属于法律、法规对政府信息公开的权限另有规定之情形, 应当按照《不动产登记资料查询暂行办法》及《北京市不动产登记资料查询实 施细则(试行)》的相关规定办理,不属于信息公开调整的范围。
2. 关于付某申请公开宅基地使用权变更的法律规定、政策依据问题的认定
有观点认为,付某申请公开宅基地使用权变更的法律规定、政策依据,属 于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息。理由如下:根据 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第五项之规定,行政机关应当 主动公开办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理 结果。此处的依据应包含法律依据,故付某请求公开变更宅基地使用权登记的 法律依据应属于信息公开的调整范畴。综上,应受理付某提起的本次起诉,由





五、政府信息公开


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审判庭进行裁判。
笔者认为,付某申请公开宅基地使用权变更的法律规定、政策依据,并非 《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息。理由如下:付某申请 行政机关公开其作出的某一行政行为的法律规定、政策依据,性质上属于咨询, 该信息并非行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的,以一定形式记 录、保存政府文件本身,而需行政机关受理申请后对相关法律、行政法规等进 行实质性分析后进行作答,因此并非《中华人民共和国政府信息公开条例》规 定的政府信息。针对此类咨询作出答复并不对咨询人的权利义务产生实际影响。 综上,付某对于市规自委答复所提诉讼不符合行政诉讼的受理条件,依法应不 予立案。
编写人:北京市通州区人民法院何琳