——南鹰公司诉中华人民共和国农业农村部行政批复案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2019）京03行初33号行政判决书 2.案由：行政批复纠纷
3.当事人

原告（上诉人）：南鹰公司

被告（被上诉人）：中华人民共和国农业农村部（以下简称农业 农村部）
【基本案情】

被告于2018年4月28日作出农办渔\[2018\]34号行政批复（以下简 称被诉批复），内容为：根据有关规定，经审核，同意调整你省计划 序号为海南048 、049 、051 、052 、098 、099 、103 、104 、106 、146和 159的11艘渔船的船长、作业类型等船舶参数，以及调整计划序号为海 南128 、129的2艘渔船的指标来源船。同时废止你省5艘渔船建造计 划，序号为海南065 、066 、067 、068 、108。

原告不服，向一审法院提起行政诉讼，法院请求撤销被告作出的 被诉批复。





【案件焦点】

1.原告针对被告所作出的被诉批复提起诉讼是否属于行政诉讼法 规定的受案范围；2.被告废止原告的渔船更新建造计划是否符合法律 规定。
【法院裁判要旨】

北京市第三中级人民法院经审理认为：关于焦点一，被诉批复系 被告依职权作出，虽然其答复对象为海南农业厅，被告亦针对海南农 业厅送达而未直接将被诉批复送达原告。但是海南农业厅在收到被诉 批复后，直接将被诉批复转发至洋浦中心，原告亦通过洋浦中心领取 了被诉批复。因此，被诉批复已经通过上述流程直接付诸实施。据 此，法院认为被诉批复已经产生了外化的效果，原告认为被诉批复对 其合法权益产生了影响而提起本案诉讼，属于行政诉讼法规定的受案 范围。

关于焦点二，根据生效刑事判决确认的事实，南鹰公司持有证书 的四艘渔船，其相关证件系南鹰公司原法定代表人通过虚假材料非法 补办，报废船舶系通过套牌方式申请报废拆解。南鹰公司以上述四艘 渔船作为指标来源船， 申请报废拆解旧船从而获取计划序号为海南 065、海南066、海南067、海南068四艘渔船更新建造计划指标。据 此，农业农村部针对原海南省海洋与渔业厅的请示，根据相关规定， 核准废止了南鹰公司计划序号为海南065、海南066、海南067、海南 068四艘渔船更新建造计划，并无不当。因南鹰公司系通过不正当手段 非法取得拟报废渔船相关权利凭证，故其对于经核准的涉案四艘渔船 更新建造计划之废止，不受信赖利益的保护。综上，被告作出被诉批 复事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。





北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第 六十九条之规定，判决如下：

驳回南鹰公司的诉讼请求。

南鹰公司不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉，认为 一审法院认定事实不清，证据不足。被诉批复以刑事判决书中认定的 事实作为依据缺乏证明力，没有涉案渔船相关证书被注销并转回浙江 入户的合法审批手续，一审法院对此亦未查实，故请求撤销一审判 决，撤销被诉批复。

农业农村部答辩认为，被诉批复符合法律规定，一审判决认定事 实清楚，适用法律正确，南鹰公司的上诉请求不能成立，请求二审法 院驳回上诉，维持原判。

北京市高级人民法院经审理认为：该审批行为的作出机关系农业 农村部，能够对提出申请的渔业企业权利义务产生实际影响，具备可 诉性。因南鹰公司系通过不正当手段非法取得拟报废渔船的相关权利 凭证，故其对于经核准的涉案四艘渔船更新建造计划之废止，不受信 赖利益的保护。

北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十 九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。 【法官后语】
本案的核心争议在于内部行政行为的可诉性问题。对此，美国行 政法上有行政行为成熟性原则，大陆法系有特别权力关系理论以及效





力外化后可诉的实践和理论的观点。 1.美国理论：行政行为成熟性
王名扬先生对美国行政法的成熟原则作过定义：“成熟原则是指行 政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序， 才能允许进行司法审查。”王名扬先生的定义涉及两方面内容：一是行 政程序发展到一定阶段，二是适宜法院处理。王名扬先生还对成熟原 则存在的理由作了说明：一是避免法院过早地进行裁判，陷入抽象的 理论政策争论。“法院只能对实在的、现实的问题进行裁判，在需要裁 判的问题出现之前，法院不能预测未来可能发生的问题。当事人所攻 击的行政行为不能是捉摸不定的没有确定的问题。”二是保护行政机关 在最后决定作出之前以及行政行为对当事人发生具体影响之前，不受 法院干涉。行政机关由专业人员组成，应当充分发挥其专业知识和经 验，在其作出确定的决定之前，不应受到法院的干涉。质言之，在行 政行为不满足成熟性要求时，法院不应当过早介入，对此时的行政行 为不应当受理。最高人民法院在（2018）最高法行申543号裁定中就指 出“所谓裁判时机成熟，意味着作出这样一个具体的、全面满足原告诉 讼请求的判决所依赖的所有事实和法律上的前提都已具备”。

什么是行政行为的成熟性标准呢？一般情况下，这个标准应该是 “正当行政程序的最后阶段已经完成”。本案中，被诉批复作出后，尽 管不能判断海南农业厅是否还会作出新的行为、该批复程序是不是最 后阶段，但该批复已对原告的权利造成了实质性的不利影响，已经符 合成熟性标准，“全面满足原告诉讼请求的判决所依赖的所有事实和法 律上的前提都已具备”，法院此时介入不会打乱正在进行的行政程序。 这符合王名扬所说的“法院不能预测未来可能发生的问题，不能对不确 定的问题进行审查，而只能对现实问题进行裁判”。





2.大陆法系理论：内部行政行为的可诉性

（1）工作类内部行政行为

最早将行政行为划分为内部行政行为与外部行政行为的是德国一 般权力关系理论。根据性质而定，关于内部行政行为主要有两类：一 类是常见的内部人事性质的行为，另一类是工作性质的内部行为。对 于前者，理论和实务中主要基于德日特别权力关系理论，认为行政机 关对所属人员的人事管理行为是一种特别权力行为，不能对此提请司 法救济。而实务中争议的主要是后者。内部行政行为的外部化是指内 部行政行为作出的本意是不对外产生法律效力。但其实施对行政机关 以外的行政相对人产生了实际影响，其效力超出了机关内部的范围。 内部行政行为不可诉，理论上的重要依据之一即内部行政行为并未对 外产生法律效力，对行政相对人的权利义务没有产生实际影响。但内 部行政行为外部化以后，即内部行政行为被付诸实施，对行政相对人 的权利义务产生了实际影响，行政相对人有权提起行政诉讼实现权利 救济。

（2）关于外化的认定

《最高人民法院关于地方人民政府作出的同意收回国有土地使用 权批复是否属于可诉具体行政行为问题的答复》认为，地方人民政府 对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，土 地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使 用权人对地方人民政府同意收回土地使用权的批复不服提起诉讼的， 人民法院应当依法受理。最高人民法院第22号指导案例指出，地方人 民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于行政行 为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对





行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提 起诉讼的，人民法院应当依法受理。
实务中，工作类的内部行政行为常常是上级对下级机关进行的工 作上的批准、命令、指示或批复，常常以一种行政机关之间的往来函 件的形式体现出来。对此类行为的外化效力，可以提炼出五个标准： 第一，该类函件具有特定性；第二，内容上具有可执行性；第三，接 收机关没有作出新的行政行为；第四，接收机关直接依据该类函件实 施相关的行政行为，如进行相应的行政限制；第五，行政相对人已知 晓该类函件。通常认为，满足该五个标准的工作类内部行政行为已经 进行了效力外化，对相对人的权利义务产生了实际影响，具有可诉 性。

本案中，该审批行为的作出机关系农业农村部，批复内部特定， 直接针对具体的渔船计划序号，在内容上能直接对外执行操作，海南 农业厅收到该批复后没有作出任何新的行政行为，而是直接告知了原 告其申请更新渔船建造计划没有被批准并向其出示了该批复。应当认 为，被诉批复已经产生了外化的效果，对提出申请的渔业企业权利义 务产生实际影响，具备可诉性。

3.适用的意义

本案例与该指导案例裁判精神一致，是最高人民法院指导性案例 在实践中发挥作用的生动实践。该案例的法律适用符合行政诉讼法立 法精神，有利于畅通行政相对人权利救济的渠道，依法保护行政相对 人的合法权益，监督和促进行政机关依法行政。

编写人：北京市第三中级人民法院 王文涛 陈金涛 宋凯